作者：王伟业 调查评估部高级研究员
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
在加快发展高端服务业的同时，防止中心城区出现“制造业空心化”，是国内外大都市共同面临的重大挑战。为此，近年来，上海、广州、深圳、成都等一线城市扎堆发布都市制造业高质量发展行动方案或实施办法，加快探索具有新时代特征的都市新型工业化道路。那么，这些大都市尤其是中心城区为何要再次将制造业放在经济发展的C位？在发展新型都市工业时它们又是怎么做的？让我们一起来看。
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为何要发展都市工业
不同于传统工业耗能高、污染重、科技创新不足的特点，都市工业是依托大都市所特有的实时多元信息、高端品质人才、充裕资金流动、高效便捷物流等关键资源要素，以工业生产为主体，兼具研发、设计、展示、商业配套等功能，与城市生态环境相协调的新业态。从类型来看，都市工业主要包括新一代信息技术、生物医药、智能制造、时尚纺织、绿色食品等具有轻生产、低噪音、环保型等特征的高端制造业，以及工业设计、研发中试、制造外包等生产性服务业。
从以往历程来看，无论是国外的纽约、东京，还是国内的香港、广州等城市，都经历了都市制造业外迁、中心城区空心化的现象。以广州为例，依靠改革开放后工业的繁荣发展，2000年时广州的经济总量比肩北京、远超津渝，相较省内深圳也有明显的优势。但2008年金融危机后，广州开始推动市区产业“退二进三”（即制造业向外走、服务业往里走），将产业重心逐步向金融、房地产、商贸、物流、文创等领域转移。
在这种背景下，广州规上工业增加值占GDP的比重从2008年的36.4%一路下跌至2021年的17.58%。2022年，广州工业总产值被宁波超过，仅排名全国第九；GDP总量也被重庆超越，排名下滑至第五。2023年，广州虽重返GDP“第四城”，但与重庆的差距仅为200亿左右，其位置并不稳固。
相比之下，广州隔壁的深圳却始终将制造业作为城市发展的重要基础，这几年来铆足了劲在福田、南山等中心城区拓展产业发展空间，打造“总部研发+高端制造”发展模式，大力推动电子信息、生物医药、人工智能等高科技、创新型都市制造业集聚成势。2022年，深圳工业增加值达到1.13万亿，首次迈入1.1万亿级别，且超过上海位居全国第一。
实际上，深圳的工业总产值已连续四年位居全国首位，这次工业增加值的突破，意味着深圳首次成为“双料工业第一大市”。同时，深圳工业增加值占GDP的比重达到 35.1%；工业贡献率在各行业中排名第一，对全市经济增长的贡献率接近 50%；GDP总量也稳坐第三把交椅，仅次于上海和北京。
在此基础上，深圳明确提出：到2025年，深圳工业增加值要达到1.4万亿元、占GDP比重保持在1/3以上，工业投资占固定资产投资比重超过20%。
数据来源：各地统计年鉴及公开报道
可以说，经过多年的竞争和路线尝试，目前工业规模已成为头部城市拉开经济总量差距、重塑城市竞争格局的决定性因素。从2023年各地的经济“成绩单”中也不难看出，在第三产业增加值相差不大的情况下，第二产业增加值的大小决定了各大城市经济总量排名的先后，且这一现象在两座相互竞争的“兄弟城市”间表现得更为明显，例如深圳与广州、重庆与成都、苏州与杭州等。
2023年GDP十强城市二三产业增加值分布情况（单位：亿元）
数据来源：各地统计局官网。由于部分城市未公布规上工业增加值数据，故本文以第二产业增加值作为参考。
在这种背景下，加快发展都市制造业已成为当前一线城市尤其是中心城区解决“制造业空心化”难题、重振城区核心竞争力、谋求可持续发展的核心抓手。
各地如何发展都市工业
回答了“为什么干”的问题，下一步就是考虑“怎么干”。北上广深等一线大都市尤其是中心城区纷纷通过创新产业发展模式、加强产业载体布局、优化招商引资机制、持续扩展产业空间、全面强化要素保障等举措，着力破解都市工业发展过程中的难题。具体来看：
1.创新产业发展模式
国内大都市中心城区利用商务楼宇集中、生产性服务业发达的优势，加强与外围城区或周边城市协同发展，加快布局都市工业，逐步形成“中心城区总部研发+外围城区制造基地”“中心城区孵化+外围城区产业化”等跨区合作模式。如广州市海珠区聚焦服装智能制造等前沿赛道，推动中大纺织服装商圈转型升级，积极探索“研发+制造”“总部+分部”“品牌+代工”等新型都市工业发展模式，持续加强与清远市的产业协作，促进两地时尚纺织产业深度融合发展。
此外，有的中心城区将行业垂直细分领域作为核心突破口，加快打造特色鲜明、错位发展的产业格局。如上海市漕河泾开发区充分利用自身创新资源集聚优势，抢抓芯片设计赛道：一方面，与属地政府（徐汇区）建立长期的“区区合作”机制，共同编制形成特色化发展实施方案、产业链招商图谱、创新平台布局清单等；另一方面，打造“汇建未来”品牌论坛，深入分析当年经济社会发展特点和热点，确定芯片设计未来发展方向，持续推出产业协同创新平台，加快产业链创新链深度融合。
图1：徐汇漕河泾开发区，来源：“今日漕河泾”微信公众号
例如，2022年聚焦汽车电子产业，推出“汽车电子综合测试平台”，为汽车芯片设计研发提供本土完整的供应链质量保障服务；2023年聚焦AI大模型，启动“MINIMAX多模态开放平台”，推动人工智能芯片在办公协作、互动娱乐等行业场景中的应用。相关数据显示，漕河泾开发区目前已汇聚上海1/4的芯片设计类企业，其中不乏澜起科技、富瀚微电子等国内龙头企业。
2.加强产业载体布局
都市工业在发展初期往往面临创新型企业集聚度、显示度不足的问题。对此，国内外大都市中心城区充分发挥自身资源要素集聚、应用场景丰富、创新人才荟萃的优势，加强与高校、科研院所、龙头企业的交流协作，打造了一批小而精、有特色、有灵魂的主题园区和产业基地，推动都市工业集聚成势。
如以金融、商贸、娱乐产业而闻名全球的纽约曼哈顿区，依托帕森斯设计学院、纽约时装技术学院等全球顶级服装院校人才资源，建立服装制造中心，大力发展服装设计、品牌销售等高端价值链环节，为厂商提供用于成衣打版、裁剪缝制、样品制作的小型空间，形成了独具特色的曼哈顿中城制衣区（Garment Districts）。
图2：曼哈顿中城制衣区，来源：纽约市经济发展公司官网（edc.nyc）
上海市黄浦区依托瑞金医院国家级转化医学中心，打造“没有围墙”的广慈-思南国家转化医学创新产业园区，集聚发展生物药和小分子药、生物科技疗法、精准医疗等细分赛道，以及CRO、SMO、医疗大数据、专利服务等专业服务领域。目前，园区已集聚宜明昂科、派格生物等40余家生物医药创新企业。
图3：黄浦广慈-思南国家转化医学创新产业园区，来源：“广慈思南”微信公众号
广州市天河区与国内电动车龙头小鹏汽车合作，将原岑村村级工业园打造成为天河智能网联汽车产业园，并充分发挥区内科研院所集聚优势和软件产业发展优势，推动企业开展产学研合作与科技成果转化，重点发展高精度地图、高精度定位、V2X通信模块、安全解决方案、云平台和多模态交互等研发环节，形成良好的智能网联和新能源汽车产业生态。
3.优化招商引资机制
为进一步提升都市工业招商引资质效，国内大都市中心城区不断优化资源配置，创新招商引资体制机制，建立“投行思维”推进资本招商，持续提高项目招商引资工作的精准性、灵活性和实效性。
如上海市黄浦区于2022年成立科创集团，组建科技产业招商服务工作专班，系统梳理科技产业政策，整合科技企业服务资源和服务清单，针对性开展科创产业招商和科技企业服务。目前已吸引一批脑科学、元宇宙、科技金融等新兴企业落户，并成功引进和培育4家“高新技术企业”“专精特新企业”。
深圳市福田区创新科技资本招商引资模式，成立福田资本运营集团，与天图投资、中泰信托、香港滴灌通3家知名投资机构达成战略合作，搭建统筹金融资源和产业资源的资金平台、信息平台和项目平台，助力营造“资源共享、要素互动、服务有效”的良好生态。截至目前，南北微电子、比昂芯科技、银云信息、原驰三维等20家科创企业已成功落户。
4.持续扩展产业空间
面对产业用地紧张、发展空间不足的问题，大都市中心城区加快推动轻生产、低噪音、环保型企业“工业上楼”，着力打造基础设施完备、配套服务完善、产业氛围浓厚的新型工业楼宇、科技楼宇。
如深圳市宝安区聚焦企业个性化需求，通过“行业定制+企业定制”模式，创新多首层、上研下产叠加方式，为企业提供定制化厂房，致力于实现“上下楼就是上下游、一栋楼就是一条产业链、一个园区就是一个产业集群”的目标。据悉，截至目前，宝安区已筹备宝安客运中心、罗租片区等两批33个“工业上楼”项目，预计将提供1100万平方米的厂房。
广州开发区（黄埔区）创新土地开发模式，挖掘地上、地下空间利用效率，支持普通工业用地基准容积率提高上限至3.5-4.0，推动建设湾区专精特新产业园、生物医药摩天工场、保盈大道摩天工坊、京广协同创新中心等一批“摩天工厂”项目，布局规模生产、研发测试、总部办公等功能。相关数据显示，目前广州开发区（黄埔区）正在运营和建设中的国有工业载体总建筑面积超过560万平方米。
深圳市福田区制定《推动科技创新高质量发展若干措施》等科技楼宇支持政策，引导和鼓励社会资本共同参与产业空间建设，为优质科技创新企业提供高品质、低成本的发展空间。截至目前，已与万科创智云中心、中信广场等10个社会物业签订合作协议，累计拓展20余万平米产业空间。
图4：宝安全至科技创新园，来源：全至科技创新园官网
5.全面加强要素保障
资金短缺、资源缺乏、高端人才不足等往往是制约科技企业发展的“老大难”问题。对此，国内大都市中心城区主动对接企业需求，打好政策、资金、载体、人才等资源要素“组合拳”，不断优化营商环境，为重点都市科创项目建设“保驾护航”。
如深圳市福田区出台超大力度的“办公用房购置支持”，为购置自用办公用房的科技企业提供最高1500万元的现金支持，为入驻科技楼宇的企业提供最高1000万元的租金补贴。
上海市漕河泾开发区提出“光启人才行动计划10条”，发布最高3000万元资金支持额度的AI人才全球招募计划，加大力度引进世界顶尖人才、吸引集聚领军骨干人才。同时，打造“人才安居服务平台”，打通市、区和房源项目三级数据库，助力优秀人才在徐汇安心、安身、安业。
上海市黄浦区发布“科创12条”，提出给予在区块链、机器人、芯片半导体、医药外包服务（CXO）、脑科学、元宇宙、新材料等细分赛道技术优势或市场优势明显的企业一次性最高100万元的科研启动扶持，给予具备自主创新力、国际影响力与产业引领力的紧缺急需科学家、技术人员和管理者一次性最高100万元的现金奖励。
都市工业发展建议
从长期来看，“制造业空心化”将导致中心城区生产成本高企、区域协同不足、高端人才吸引力减弱，也会对本市生产性服务业、生活性服务业发展带来不利影响。因此，国内一二线城市尤其是中心城区要充分借鉴国内外大都市中心区经验举措，守住制造业比重“红线”，持续推动都市科创、都市工业提质扩容，加快实现经济发展新旧动能转换。
1.抢抓都市工业风口赛道
因地制宜、精准发力，在摸清自身产业底数的基础上，抢滩布局行业新赛道，寻求符合自身资源禀赋和产业基础的都市工业差异化发展路径。
一是发展都市新兴产业。聚焦新科技革命群体性爆发方向，加快数字技术、新能源技术、生物技术、绿色技术等领域突破性创新成果产业化，推进新兴产业加速迭代，打造一批新一代信息技术、生物医药、智能制造等领域科技型新兴产业集群，引导其研发、中试、总部、营销、轻型制造等环节向工业楼宇集中，着力营造良好的创新型产业生态。
二是前瞻布局未来产业。聚焦中长期技术突破和产业化发展方向，重点瞄准智能芯片、智能机器人、临床转化服务等先导产业，前瞻布局脑机接口、合成生物、智能计算、通用AI等细分领域，推动其在都市工业园或工业楼宇垂直分布，着力为中心城区产业培育新动能、塑造新优势。
2.发展高附加值都市工业
瞄准前沿消费升级趋势与产业升级方向，支持服装制造、食品加工、美妆日化等传统产业企业转型发展，不断提高产品质量、提升品牌溢价。
一是加快发展时尚制造产业。支持纺织服装企业利用5G等新型网络技术开展工业互联网内网改造，推动发展时尚设计、定制生产、柔性制造等服务型制造，加快产品功能、服务模式、制造工艺等升级。同时，建设行业技术研发中心，重点突破新型纺织纤维材料及数字化、智能化设计软件研发等；发展个性化设计、快速化定制平台，构建设计、制造、平台、载体联动、具有可持续特征的快时尚供应链。
二是精心培育高端食品产业。支持食品企业进行多层次品种创新，不断提升食品健康标准、风味水平，强化产品迭代能力。面向休闲体验、社交礼品等游客需求，发展新口味产品、低糖低脂低热健康产品；面向家庭饮食、社区生鲜等市民需求，开发绿色、天然、健康需求的精品农副产品、预制菜品。同时，聚焦生鲜冷链及“中央厨房”，推动打造安全可靠、节能高效、辐射全球的一二三产业融合食品物流体系，促进供应链重点能力提升。
3.扩展都市工业发展空间
结合城市总体规划及建设用地利用的实际情况，强化分析研判，为企业提供高品质、低成本、优环境的产业发展空间。
一是推动企业“工业上楼”。引导新一代电子信息技术、生物医药、新材料、食品制药等符合“轻生产、低排放、小空间”基本特征的高端制造业企业“工业上楼”，加快研究出台混合功能用地、地价优惠、物业产权灵活分割、建设奖补等支持措施，以及层高、承重、垂直交通、配套等技术标准，打造集设计、研发、运营、智能制造于一体的“工业综合体”。
二是打造都市工业适配空间。建设或统租改造一批产业用房作为都市科技制造型企业、中小微创新企业的承载空间，引导和鼓励社会资本共同参与建设，进一步降低产业空间成本。同时，打造一批展示展览、公共会议、路演场所，围绕主题产业引入交流培训、峰会及圈层活动等，为从业人员提供职业归属感，为企业交流合作搭建方便快捷的公共平台。
4.完善都市工业协同机制
充分利用中心城区知识密集、高端服务业发达、科技应用场景丰富的优势，完善都市工业产业分工协作机制，加快构建梯次分布、错位发展、链式配套、紧密协作的现代产业发展格局。
一是深化产学研协同。深化与高校、科研机构的交流合作，布局建设概念验证中心和成果转化小试中试、技术转移服务等机构，增强承接溢出能力，争取在核心零部件和关键原材料技术研发及生产工艺上取得突破，推进科技成果转化和产业化，打造科研机构、政府部门和产业之间联动发展的创新型产业园区。
二是加强跨区域产业协作。加快探索“中心城区总部研发+外围城区制造基地”“中心城区孵化+外围城区产业化”等跨区制造业合作模式，推进“研发+高端制造”企业回流中心城区，引导先进制造业完成梯度转移，促进优质制造业企业落地发展。
*题图：成都飞机设计研究所，来源：每日经济新闻
