在清代，江苏于全国范围内堪称经济与文化的重镇，在各个维度上均远超其余诸省。而且，其行政建置独具特色，设有两位布政使，分别由两江总督与江苏巡抚负责管辖，此模式被称为“画疆而治”。

然而，从行政架构的角度审视，颇令人费解的是，在江苏省域内，已然设立两个布政使司的情况下，按察使却仅设一名。想必诸多读者对这一饶有趣味的历史行政设置问题，亦怀有些许探究之意。在此，御史拟与诸君深入探讨此话题。

【江苏为何要设两个布政使？】

明代始创布政使司这一行政机构。于顺治及康熙初年阶段，各省布政使司的首要官员为左、右布政使。此二者在职责分配上，分别负责不同府州的相关事务，并且在官阶品级与地位方面，呈现出无差别的态势。

清朝康熙初期，全国行政区划体系步入重要变革阶段。顺治十八年，康熙帝业已登基，彼时江南地区析置为江苏、安徽两省。至康熙二年，陕西行省一分为二，形成陕西、甘肃两省格局。紧接着，康熙三年，湖广行省亦完成分治，分立为湖北、湖南两省。

在规模较大的省份实施分治举措后，布政使司的设立格局随即发生相应调整。

在历史行政区划调整中，原江南布政使司进行分治：左布政使于安徽区域履行职责，其驻地依旧为江宁；右布政使则移至苏州开展政务。陕西布政使司方面，左布政使维持于陕西的治理，右布政使迁至甘肃执行管理。湖广布政使司亦有变革，左布政使负责湖北地区治理，右布政使移驻长沙，专司湖南地区的治理事务。

需明确的是，彼时各省布政使的命名，依旧遵循以大省左、右布政使称谓之惯例。在康熙六年这一特定历史节点，江南地区的布政使设置有重大调整：江南右布政使更名为江苏布政使，江南左布政使则易名为安徽布政使。同时，陕西地区亦进行相应变革，陕西左布政使改称西安布政使，陕西右布政使先改为巩昌布政使，至康熙八年又进一步调整为陕西布政使与甘肃布政使。此外，湖广地区的布政使称谓亦发生变动，湖广左布政使改称为湖北布政使，湖广右布政使则变更为湖南布政使。

同年，朝廷颁行谕令，对各省布政使的官衔设置予以调整，取消左右衔的区分，并裁撤右布政使一职。自此，各省布政使定额设定为一人。

清乾隆二十年，安徽布政使司衙署正式移驻省城安庆府。彼时，乾隆帝鉴于江苏省经济繁荣昌盛，所涉钱粮等财政事务纷繁复杂、艰巨繁重，遂做出决策，额外添设布政使一职，即江宁布政使。

在清朝的地方行政架构中，江苏布政使与江宁布政使各司其职，管辖区域有所区分。江苏布政使负责统辖苏州府、松江府、常州府、镇江府以及太仓直隶州，此区域被惯称为“苏属”；而江宁布政使则主管江宁府、淮安府、扬州府，以及徐州直隶州、海州直隶州、通州直隶州，这一范围被称作“宁属” 。

依定制，布政使归督抚统辖。然因两江总督与江苏巡抚驻地各异，江宁布政使遂径直对两江总督承担职责，江苏布政使则直接向江苏巡抚履行义务。

【江苏为何不设两个按察使？】

乾隆二十年，在江宁布政使一职得以增设之际，从常规逻辑而言，江宁按察使似亦应随之添设。然而，于当时实际状况下，在江苏境内设置两名按察使并不具备可行性，究其缘由，主要涵盖以下两点：

首先，就政务属性而言，相较于钱粮相关事务的繁杂细碎，刑名领域的事务在表现形式上展现出不同特质。钱粮诸事，细节繁多、事务琐碎；而刑名事务，从整体事务的复杂程度与琐碎程度考量，相对较为简约。

在地方政务体系中，钱粮与刑名占据着核心地位，此乃朝廷特意设置布政使与按察使分别进行专项管理的关键缘由。然而，需明确的是，就一省的刑名事务而言，其与该省经济发展程度并无直接关联。具体表现为，按察使司所负责处理的各类刑事案件数量，并未因省份经济发达与否而出现明显差异，与其他省份相比，并无显著增减。

事实上，在司法管理层面，地理位置偏远且经济发展滞后的省份，于刑名事务的治理上往往面临更大挑战。与之形成鲜明对比的是，江苏凭借其在全国独占鳌头的读书普及程度，使得民众知识素养得以显著提升。随着知书达理群体规模的扩大，从法理认知与社会伦理的维度来看，各类刑事案件的发生率在一定程度上得以有效降低。

其二，从制度规范的层面审视，存在与既定体制相悖的状况。

在清代的地方行政体制中，江苏设立两位布政使的举措，实则打破了既定祖制。通常情况下，于各省区域，封疆大吏与省级官员的员额配置遵循定制，旨在维护高品级官员的政治地位与权威，故而不会轻易进行裁撤或增设。

从江苏省庞大的经济体量考量，设立江宁布政使具备充分的合理性与依据，此举措理应不会遭受朝臣及各省督抚的质疑。然而，若增设江宁按察使，鉴于各地行政运行的相互影响，其他省份极有可能群起效仿。一旦出现这种情况，原有的人事制度将被打破，进而引发一系列复杂的问题与困扰。

【江苏按察使为何驻苏州不驻江宁？】

在行政区划调整、分省之前，江南按察使司衙署始终设于省会江宁。自分省之后，直至雍正初年，江苏按察使依旧将衙署设于江宁。然而，部分人士或许持有这样的观点：无论是衙署置于江宁，抑或设于苏州，从本质而言，并无显著差异。

若秉持此观点，则未免有失公允。依据督抚职能分工之原则，总督主管军政事务，而巡抚则侧重于民政事宜。具体而言，通常情况下，总督并不直接操办辖区内诸如钱粮收支、刑名断案等事务，此类工作主要由巡抚承担。

在清朝的官僚体制架构下，江苏按察使的上级领导为江苏巡抚，然而其驻地设于江宁这一布局，不可避免地给政务执行带来一系列阻碍。回溯至康熙年间，彼时便有朝臣与御史敏锐洞察此情况，并针对性地提出相关建议。

在国家的行政区划体系中，各省建制完备。除巡抚之外，布政使与按察使这两个职位，在职权范畴内，具有举足轻重之地位。究其原因，一省之财政钱粮及司法刑狱等关键事务，皆由布政使司与按察使司专职负责。因此，巡抚将二者视为得力臂膀，极为倚重。为确保政务执行的高效顺畅，布政使与按察使需与巡抚同城办公，以便能够随时沟通、研讨。如此，方能政令畅达，各项事务的推进得以顺遂，不致延误。

此外，有观点指出：若官员于两地分驻办公，仅依赖公文往来沟通，鉴于公文传递流程，极有可能致使事务处理延误。即便官员具备敏捷干练之能力，经旬累月之耽搁，亦难免贻误时机、影响公务。故而，应安排江宁按察使与巡抚共同驻守一地，以确保各项职责得以高效履行。

康熙皇帝未接纳此建议。至雍正八年，时任江苏巡抚的尹继善基于同样缘由上奏朝廷。此次，雍正皇帝予以批准，江苏按察使遂移至苏州城。自此，江苏省的巡抚、布政使、按察使等省级行政机构开启同城办公模式。