作者：华略智库 北京公司

来源：上海华略智库（ID: HUALUETT）

随着《公平竞争审查条例》的正式实施，中国各地招商政策迎来了重大变革，标志着招商引资模式迈入了一个全新的时代。在这一背景下，资本招商以其精准和高效的特质，成为地方政府吸引投资、促进产业升级的新利器。本文将深入剖析资本招商的内在优势，对比分析合肥、苏州、深圳、上海、杭州等地的资本招商模式，提炼可供借鉴的经验，为地方政府招商引资提供新的思路和策略。

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党的二十届三中全会提出，要“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。2024年8月1日，我国首部关于公平竞争审查的行政法规《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）正式实施，要求各地必须跳出原有“给土地、给税收、给补贴”的招商引资旧逻辑，积极探索更加公平、高效的招商引资方式和企业服务模式。在此背景下，并购招商、种子招商、组团式招商、创二代招商等成为各地招商部门积极探索的新方向。其中，资本招商凭借其精准高效等特点，成为许多地方政府重点关注的新型招商模式。

所谓“资本招商”，通俗解释，就是利用产业基金购买企业的股权，进而撬动企业投资，以基金运作吸引优质项目落地，有力促进产业升级与经济结构优化。本文将深入剖析《条例》对各地招商政策的影响，探讨资本招商的优势，对比国内典型资本招商模式，从而提炼可供借鉴的经验。

《公平竞争审查条例》对各地招商政策的影响

《条例》要求各地制定招商政策时进行公平竞争审查，防止地方保护主义与限制竞争行为。以往部分地区为吸引特定企业，给予过度优惠或排他性支持，扭曲市场竞争，不利于区域可持续发展。《条例》出台后，各地政府不能自行出台影响生产经营成本的各类优惠政策，在奖补政策、土地供应等方面将会更加规范，为所有企业提供公平竞争环境，吸引真正有竞争力与创新能力的企业入驻。

公平竞争环境促使招商政策更注重资源合理配置，要求地方政府不再只追求项目数量和投资额，而是关注项目质量与本地产业契合度。通过研判产业发展趋势、梳理赛道方向，审查筛选出带动性强、技术含量高、经济效益好的项目，避免资源浪费在低水平重复建设或高污染、高能耗项目上，助力区域产业向高技术、高价值方向发展，提升整体竞争力。

传统产业招商模式过度依赖地方政府产业扶持和补贴力度，更多依靠“挖墙脚”式的内卷竞争，本质属于“零和博弈”。该现象不但造成了地方保护和市场分割，不利于全国统一大市场建设，更对全国财政税收带来负面影响。《条例》的出台将有效避免“挖墙脚”式招商带来的资源错配，引导地方政府将注意力更多集中在对内生企业培育。

《条例》实施后，地方加快树立“整体思维”“投行思维”等新的招商思维，根据本地实际情况拓展尝试资本招商、科技招商、场景招商等多元招商新模式。同时，要求各地政府加强协作交流，通过区域合作整合资源，打造产业集群，避免内部恶性竞争，形成更大产业优势与市场竞争力。

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资本招商的优势

资本招商是由政府国资平台设立产业引导基金或母基金，通过杠杆效应吸引社会资本成立各种子基金，采用市场化方式建立的股权投资基金。这种做法可以少量财政资金撬动大量社会资本，起到“四两拨千斤”的效果，一般会产生1:5或甚至更高的杠杆比。例如，10亿元政府引导基金按1:5杠杆比例，可吸引50亿元社会资本组建产业投资基金，增加招商资金规模，分散投资风险，提高资金使用效率。

不同于传统招商的“广撒网”模式，资本招商更注重项目的精准引入。通过资本介入，政府可以更加主动地筛选和吸引符合本地经济发展方向的项目，并依照产业规划，将资金投向战略性新兴产业特定领域或关键环节。比如，近年来新能源汽车产业大火，很多地方通过设立专项基金，投资新能源电池研发、电机制造等上下游协同产业。这不仅符合地方经济转型升级的需求，也为地方政府带来了新的经济增长点。

在“资本招商”模式下，创投机构不仅投入资金，还要在全流程扮演产业价值发现者的角色，必须强化事前研究，加强投后服务，提供全方位企业服务。这要求投资机构凭借专业经验与资源网络，提供战略规划、市场拓展、技术创新、人才培养等增值服务，为具有发展潜力的中小企业提供充足的资金和资源帮助，真正发挥资本招商“四两拨千斤”的作用。

资本招商的成功实施需要良好营商环境。各地政府通过持续实施相关优惠政策、人才引进方案、创新合作模式等具体措施，以最优营商环境造就最强比较优势，吸引和促进创业投资基金的集聚，形成资本招商产业生态，提升区域整体竞争力与吸引力。

各地资本招商模式比较

在支持和推动投资基金运作方面，各地根据不同的经济发展特色采取了不同的策略。其中，合肥、苏州、深圳、上海、杭州等地在资本招商方面表现突出，具体可以归结为以下五种典型模式。

表：资本招商发展模式

合肥模式

基于市场化和专业化原则运作基金。合肥政府通过培养本土招投团队、借助外部智库等方式提升投资能力，招投团队具备与企业、投资机构同频交流的专业知识储备。同时，政府投资流程呈现高度市场化特征，有效发挥政府各部门和平台企业的协同效应，对于不同投资阶段基金设置容错机制。

基于产业链思维打造产业集群。合肥立足本地产业优势，遵循产业发展逻辑，前瞻性地布局新兴产业领域。将“外引”和“内培”相结合，坚持全产业链招商，通过扩展产业链配套服务来形成产业集聚和上下游联动。

基于资本运作思维提供资金支持。合肥政府针对企业不同发展阶段采取不同的资金投入模式，如在产业链培育初期，使用国有资本直投基金、定增、股+债等方式引入龙头，待条件成熟后，联合社会资本和金融机构设立产业基金群，形成多元化全周期投融资体系。

基于形势变化打造创投城市品牌。随着发展基础夯实，合肥进一步发挥市场化力量在募资和项目引育方面的作用，同时加强跨层级跨区域联动、进一步下沉至区县一级，通过跨层级多部门联动，营造产业链、创新链、资本链、人才链紧密融合的产业培育和创新创业生态环境，成功打造了“最牛风投城市”品牌。

苏州模式

通过基金规模持续增长，促进产业发展。苏州模式的核心是基金的聚集，随着基金规模的扩大，越来越多的资本注入苏州市，一方面通过投入苏州市的中小企业的资金，直接促进苏州的产业发展和经济增长；另一方面通过更多的创新和技术研发投资，提升原始创新和创新策源能力，持续增强苏州新兴产业竞争力。

顺畅衔接各阶段基金，覆盖企业全生命周期。苏州建立了服务企业全生命周期的政府投资基金组合，为初创企业提供风险投资，帮助成长期企业扩大业务规模、增加市场份额、完善商业模式，为成熟期企业提供资本支持，提供IPO流程等方面的指导。

结合本地产业基础，充分发挥自身优势。苏州具有轻工业经济基础深厚、地理位置优越、经济外向度高的特点。因此，苏州在基金发展的过程中，始终坚持“不做全能，做精专”的原则，在招商引资时也着重针对苏州的产业定位和专业特色，引进与之匹配的外资企业、上海外溢产业，不断推动相关产业的发展与升级。

深圳模式

通过合理布局基金结构体系，促进产业补链强链。深圳市一方面以千亿级引导基金出资，持续为本土创投机构提供了稳定的募资渠道；另一方面通过子基金遴选吸引了大量国内外知名创投机构，不断优化深圳创投生态环境。

聚焦战略性新兴产业，扶持重点产业发展。深圳市设立“20+8”产业集群基金，积极引导子基金聚焦投资相关产业，大力促进创新创业与产业转型升级。

培育良好创投生态，促进被投企业健康发展。深圳市政府引导基金通过撬动社会资本共同设立各种类型、阶段的基金群，依托区域内优质园区载体不断拓展产业发展空间，推动落地企业提质发展。

上海模式

发挥基金招商作用，强化重点产业招商。一方面，上海市政府通过出台政策措施，支持社会资本、园区平台、国有资本等参与设立千亿产业投资基金等方式，为重点扶持产业发展提供资金支持；另一方面，在选择和发展重点产业时，上海提出深化提升集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业，大力发展数字经济、绿色低碳、元宇宙、智能终端四大新赛道等，把握新兴产业发展机遇，发挥基金招商作用，不断为产业发展注入新的活力。

充分发挥产业园区载体优势，提前布局特色产业。上海围绕新型产业体系，在全市共设立了53家市级特色产业园区，引导各区聚焦特色主导产业，深化“一园一特”。围绕特色产业引入产业链上特色项目，持续构建产业配套体系，培育一批具有较强创新能力的龙头企业，提升产业生态吸引力，强化产业集聚效应。

杭州模式

打造优质营商环境。杭州市政府通过系列营商支持政策文件，向各类市场主体传递出稳定的预期，为企业落地、融资、发展提供“全方位、一站式”服务。依托较为成熟的市场经验、丰富的项目资源和完善的创投机制，杭州已经在股权投资集聚方面形成比较优势。

强化激励保障机制，鼓励市场化运作。省市两级多个政府投资政策文件中均提出让利退出机制及超额收益激励条款，激励子基金更好地服务本地，杭州市产业基金管理办法提出为激励管理公司不断提高运作管理水平，可根据管理公司实际投资业绩情况，建立业绩激励制度。

不断完善尽职免责机制，提升政府引导基金活力。杭州市天使投资引导基金管理办法在修订稿中增加了尽职免责条款，健全尽职免责机制，对于已履职尽责的投资项目，如发生风险造成投资损失，相关决策主体不承担责任。

整体来看，五个典型模式既有各自优势及特点，也存在一定共性：

在政策资金使用方面，一是通过“财政+国资”结合的方式，做大资金基本盘，充分发挥政府资金的引导作用；二是打造“国资引领—产业落地—股权退出—循环投资”的基金运作模式，带动社会资本服务地方招商引资，实现新兴产业发展和资本增值双赢。

在产业引育方面，五大模式均以产业链打造为基础，贯彻“龙头企业—产业链—产业集聚”发展思路，按照“基金配套产业”规划，采用“资本招商”+“产业链招商”双轮运作，通过投资招引重点龙头企业，依托龙头企业促进产业聚集。

在营商环境打造方面，各地政府均聚焦资金、技术、空间、政策、人才等关键要素，推出一系列营商优惠政策，吸引和促进创业投资基金集聚。

在基础设施配套方面，各地政府均有意识高标准建设产业园区，并配套各种公共服务设施，以“园区+基金”的方式促进企业入园集聚，苏州、上海等地更是聚焦园区产业主攻方向精准招商，着力推进重点产业“补链、强链、延链”。

对地方政府的经验借鉴

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一是深化市场化改革，激发国资国企创新活力。资本招商是按照市场化管理、专业化运作方式开展的招商手段，最终招商成效很大程度上取决于地方招商引资机制的决策运营效率。综合分析深圳、合肥资本招商经验，其均建立了高度市场化的国资国企管理体系。尤其是深圳作为我国改革开放前沿阵地，市场化是其秉持的原始基因，根植于深圳国资体系内。地方政府可借鉴深圳高度市场化的国资国企管理体系，用好用足国资规模优势，深化国有资本投资运营综合改革，构建专业运作体系，充分发挥国有资本投资运营公司在地方招商引资中的引领作用。

二是提升综合承载能力，依托园区集聚项目资源。园区特别是省级以上经济开发区、高新区是招商引资的主力军，也是项目建设和产业培育的主战场。资本招商应突出承载能力建设，依托园区强化项目集聚、资源聚合的能力和水平。地方政府要着力优化园区管理体制，加快园区升级转型步伐，充分发挥其在项目招引和产业培育中的主战场、主阵地作用；提升重点园区综合配套能力，鼓励园区创新服务方式、优化服务内容、强化要素保障，营造良好发展生态，为产业发展提供有力支撑。

三是筑牢风险防线，借力外脑科学理性决策。地方政府可借鉴合肥全链条、可持续资本招商模式，建立发展重点产业领域高端专家智库，在招商前期依托专业团队论证把脉，做好尽职调查，明确投资风险和可行性，做到科学理性决策，最大程度降低国资流失风险。提升政府引导基金规范化管理水平，对政府引导基金子基金开展常态化评价，推动政府引导基金规范化和精细化运作。

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