作者：郭定江 上海华略智库行政部

来源：上海华略智库（ID: HUALUETT）

新形势、新格局之下，以政府引导基金为代表的资本招商模式在各地招商工作中扮演着越发重要的角色。其中，合肥凭借“以投带引，变招为营”的独特模式，取得了显著成效，并被冠以“最牛风投城市”的称号。本文将深入分析“合肥模式”的特点及具体做法，以期为其他城市的资本招商工作提供有益启示。一起来看！

全文6712字，阅读约15分钟

2024年8月1日，国务院颁布的《公平竞争审查条例》正式施行。随着税收返还、厂房代建、房租补贴、固定资产投资补贴、土地优惠等直接优惠政策受到限制，资本招商“以投代补”势必进一步成为各地吸引企业落地的重要抓手。

这其中，合肥因其“以投带引，变招为营”的政府招商“合肥模式”成为各地关注的焦点，被冠以“最牛风投城市”的称号。2023年，合肥市政府引导母基金签约落地项目59个，平均每周都有项目落地，有力促进了合肥战略性新兴产业的集聚发展。“合肥模式”到底有何特点？又能带来什么有益启示？一起来看！

“合肥模式”的特点

“合肥模式”是以尊重市场规律为前提，以股权投资作为切入点，通过打造国资投融资平台，直接投资或以母子基金的运作方式，撬动社会资本服务于地方招商引资，形成产业培育合力，最终推动企业落户发展。

（一）市级统筹三大平台，构建全生命周期投资体系

2015年，合肥对国有资本运营平台进行重组整合，组建合肥建投、合肥产投、合肥兴泰三大国有投融资平台，以政府引导基金、种子基金、天使基金、产业基金等为矩阵，打造覆盖企业全生命周期的“基金丛林”，让每个阶段的企业都能在合肥找到适合的投资。

1.推动三大平台形成投资合力。合肥结合自身产业特点和发展方向，明确三大平台的主攻方向：合肥建投重点投向新能源汽车、现代旅游、交通等，主要承担城市重大项目建设投融资职责，是投资招引大项目方面的主导力量；合肥产投专注引领产业高质量发展，投资符合产业发展导向的广大科技型中小企业；合肥兴泰重点打造地方金融控股平台，为合肥市政府提供能够直接调度的金融资源。

在策划重大项目落地时，合肥市政府发挥统筹作用，市领导牵头跟踪重点产业、重大项目，指挥发改、经信等部门和三大资平台成立产业领导小组，实现招投联合、以投带引。以蔚来中国项目为例，在省、市、区三级政府的统筹下，合肥建投与国投招商、安徽省投等多主体合作，成为联动投资、创新合作的一例典范。

2.打造“基金丛林”赋能企业全生命周期融资需求。合肥通过打造覆盖企业全生命周期的“基金丛林”，实现对创新企业的“接力投”，让产业培育成为一场“接力赛”。早期项目培养方面，合肥市天使投资基金发挥市级天使基金的辐射和带动作用，截至2024年7月底，累计发起设立县区天使子基金19支，总规模16.5亿元，实现了对合肥市下属县区的全覆盖，并与上市公司合作设立产业天使子基金。在已投项目中，三分之二的项目在获得投资时成立不足2年，近9成的项目由基金作为首轮投资方。

为进一步推动投资前移，2022年5月，合肥又成立了种子基金，帮助成立一年之内的企业解决资金问题。成长期项目培养方面，合肥发起设立的市场化基金发挥了主力军作用，通过母子基金的运作方式，组建了挑战者创投、国耀科创等多支市场化基金，赋能企业快速成长。成熟期项目培养方面，合肥围绕“芯屏汽合”“集终生智”等重点产业，通过与国家级、省级基金跨层级合作，实现资源共享和优势互补，汲取优质项目资源，汇聚多方资金优势。以芯片为例，合肥通过组建芯火集成电路产业基金，参股国家集成电路大基金二期，撬动国家大基金支持长鑫存储等重点项目发展。

图：在安徽合肥拍摄的大众安徽模块化电驱动平台工厂车身车间一角。新华社记者 杜潇逸 摄

（二）科学制定运营机制，兼顾产业发展与金融回报

时任合肥市委书记虞爱华曾说过，“为政府挣钱不丢人。政府要做的事很多，但所有要做的事里面，都有一个基础条件，就是有财力。”因此，合肥在推进国有资本运营过程中，始终秉持科学决策和高效管理的原则，有效推动产业发展与金融回报的双重目标。

1.前期审慎尽调，通过科学决策降低投资风险。合肥国资在决策前期会对被投项目做详实尽调，深入调查和分析标的企业的各项财务数据和信息，结合其产业环节、市场规模、发展前景作出综合判断。在此过程中，合肥产业领导小组会统筹发改、经信、科技、投促等多部门和三大投融资平台，从分类跟踪服务、提速审批时限及倒排工作时序等方面细化服务举措。

此外，合肥组建了规模庞大的专业顾问团队，借力外脑为项目审慎尽调、技术设计、论证把关。合肥对蔚来的投资决策，就是充分发挥了产业领导小组的统筹功能和外脑的助力作用，对国家政策导向，技术、供应链和市场，财务和法律风险进行深度研判后做出的成功决策。

2.丰富项目投资组合，形成“投资-退出-再投资”良性循环。为兼顾产业发展与投资回报双重目的，合肥基本形成了四类颇具特点的投融资模式：

一是直接投资标的公司，推动被投企业上市后减持退出。例如2011年，合肥投资长鑫/兆易创新，上市浮盈超过1000亿元。

二是参与企业定向增发，之后由二级市场减持退出。例如2008年、2012年、2015年，合肥分别投资京东方6代线、8.5代线、10.5代线，通过二级市场减持，收益超过200亿元。

三是通过出资设立合资公司，再由项目公司回购股份减持退出。例如2018年，合肥投资安世半导体、闻泰科技，收益及浮盈近1000亿元。

四是成立产业投资基金，通过企业上市或由其他出资人受让份额方式退出。例如2020年，合肥设立建恒新能源汽车投资基金投资蔚来汽车，已获得千亿元的账面回报。

（三）建立风险容忍机制，明确尽职免责实施细则

为进一步激发投资机构内生动力，特别是发挥种子基金、天使基金“投早、投小、投硬科技”的引领带动作用，合肥市政府不仅建立了风险容忍机制，允许早期基金出现一定比例的亏损，还出台了相应的尽职免责实施细则，让尽职免责有章可循、有规可依。

1.设立风险容忍机制。合肥市种子基金和天使投资基金管理办法中明确规定，建立风险容忍机制，允许基金出现最高不超过40%（种子基金为50%）的亏损，对于投资亏损率允许范围内的正常投资亏损按尽职免责原则处理。

此外，合肥种子基金和天使基金的运作绩效评价是按照整个基金生命周期予以评定，而不是对单个所投项目造成的投资亏损进行评定。因此，往往1个成功的项目就可以覆盖掉10个亏损的项目，极大地增加了管理团队的投资意愿，让更多初创企业能够获得“第一桶金”。

2.明确尽职免责条款。为了使尽职免责机制真正落地，解决管理机构“不敢投”“不愿投”问题，合肥在基金管理办法中明确规定了5类免责情形：

一是在种子基金运作过程中，因国家政策调整或上级党委、政府决策部署变化，工作未达预期效果的。

二是因企业技术路线、工艺路径选择出现问题而导致的投资损失。

三是因不可预测的市场风险、经营风险及不可抗力等因素导致的投资损失。

四是已按规定履行项目投资决策或审批程序，企业进入破产重整或清算等法定程序后造成的投资损失。

五是经合肥市委科创委办公室认定符合尽职免责条件的其他情形。

正是有上述条款的“壮胆”，合肥国资才有了“扶早”“扶小”“扶优”的底气。

（四）充分让利投资机构，引导机构参与招商引资

近年来，合肥在吸引投资机构集聚方面采取了一系列卓有成效的举措，通过政策支持和灵活的机制创新，充分激发投资机构参与热情，构筑起广泛的招商“朋友圈”。

1.吸引专业投资机构集聚。合肥在推动VC/PE行业发展方面：

一方面对于投资机构普遍关心的返投比和超额收益给予政策支持，将引导基金出资的返投比例降低至最高1.5倍，并且对社会资本出资比例较高的专项基金，返投可按照“一事一议”给予适当放宽。同时，对投资合肥种子期、初创期科技型企业的基金让渡对应投资额超额收益的50%~70%。

另一方面，合肥利用母基金撬动资本“集聚”，累计接洽各类风投创投机构300余家，参股设立50余只子基金。仅2023年，各类基金机构累计向合肥推荐对接项目256个，其中签约落地项目81个，总投资达1035亿元。

2.鼓励机构参与并购重组。近年来，合肥充分发挥资本市场功能，通过与其他头部机构共同组建并购重组基金，瞄准产业链关键环节、空白环节强链补链。

合肥规定，基金管理机构通过项目资源重组及并购等方式引进符合合肥重点产业链发展方向的项目，将按实际落地项目投资额2％，给予基金管理机构最高2000万元奖励，并全额奖励给其基金管理团队。截至目前，合肥已完成了恩智浦射频芯片收购、联宝科技跨境收购、海森生物对于日本武田制药管线收购、威迈芯材对于韩国WIMAS公司收购、合肥新美对于LG化学偏光片材料业务及相关资产收购等多项重磅事项，为合肥战略性新兴产业持续引入优质资产，填补国内多项技术空白。

图源：《新闻联播》截图

（五）强化“投行”思维，自上而下打造专业化团队

与传统招商比拼税收返还、土地优惠、物业免租等优惠政策不同的是，资本招商对于招商人员的专业程度要求更高，项目尽调、洽谈、核算、落地等环节都需要由真正懂市场、懂产业、懂投资的专业团队来操作。在这方面，合肥通过政校企常态化互派挂职等有效机制，从跟着投、合着投到自己投，逐步形成了一支招商“铁军”。

1.推动管理模式迭代升级。合肥国资投资经历了“从无到有、从小到大、从大到强”的发展历程，历经“委托管理-合作管理-自主管理”三次迭代升级。成立初期，合肥国资采用“委托管理”，通过委托知名投资机构管理，撬动社会资本，放大国有资本引领带动功能。

经过一段时间的“边学边干”，合肥国资逐步探索“合作管理”，与知名投资机构共同组建基金管理公司或以“双GP”模式共同管理，在向优秀投资机构借力的同时培养自己的投资团队。待投资团队成熟之后，合肥国资开始“自主管理”，以合肥产投为例，目前合肥产投直接管理的基金数量达25支，自主管理规模近200亿元。

2.打造专业化招商团队。合肥倡导从市领导到普通招商人员，都深入研究行业发展报告、招股说明书等各种与产业相关的信息。通过政校企常态化互派挂职机制，培养一批产业招投专业人才，打造了一支懂产业、通政策、熟悉市场、擅长谈判、精于资本运作的“政府投行队伍”。

时任合肥市委书记虞爱华就曾表示，合肥的招商人员在某地考察一家工厂时，招商人员现场估算的项目投资额，与实际投资额仅相差一百万元。由此可见，合肥政府招商团队从上到下都投行化、专业化，一个基层的招商员都具备全产业链知识，这也是合肥招商团队一直为业界所称赞、受企业信赖的重要原因。

图：在合肥市瑶海区的中国网谷，一家电子科技公司的员工在智慧显示屏生产线上作业。新华社发（解琛 摄）

各地政府投资基金发展之困

在众多非一线城市中，由于市级平台缺位，一些优质项目在当地很难找到所需的投资。政府对基金的管理多采用“行政化”模式，市场化运作程度不高，影响了社会资本的参与积极性，加之人才储备不足、配套政策缺失等突出问题，导致出现“不能用”“不愿用”“不会用”“不好用”“不敢用”的问题。

1.基金规模较小且分散，不能用。面对日益严峻的财政压力，各地政府基金主要以存量基金的形式存在，实际可支配的资金很少，加之部分地区市级平台公司大多从事轨道、隧道、桥梁、道路、房产等基础设施投资建设，并没有参与组建产业投资基金。市级投资平台缺位，企业只能转而寻求区级平台或省级平台帮助，而区级平台资金规模有限，省级平台又难以协调，导致部分优质项目在当地找不到所需的投资，难以落地。

2.市场化运作程度相对不高，不愿用。按照目前大部分地区现行的管理体制，基金决策权实际由各级发改、科技、财政等多个政府部门组成的投决会掌握，受托管理机构只负责项目尽职调查，并向投决会出具投资建议，无权做出最终决策。同时，政府对引导基金等同于财政专项资金管理审计。这种高度行政化的管理模式，导致了投资决策的效率低下和灵活性不足，影响了社会资本的参与积极性。

3.专业化人才储备严重不足，不会用。近年来，虽然各地都开始大力引进市场化人才，但距离做大做强引导基金和产业基金的需求仍有明显差距。参与产业投资的各级平台公司虽然在近年来的市场打拼中积累了一定的经验，招揽了一批专业化人才，但仍然杯水车薪。人才储备的不足，不仅影响了项目评估和投资决策的专业性，也制约了平台公司从事产业投资的积极性和主动性。

4.配套支持政策力度较低，不好用。相较于先进地区引导基金普遍1-1.5倍的返投比，部分地区引导基金参与子基金的返投比例偏高，对于基金返投的认定方式也较为严格。基金投资的让利机制不够健全，对社会资本、知名管理机构和管理人吸引力不强。同时，部分地区缺乏支持私募股权投资行业发展的政策措施，使得引导基金在吸引头部投资机构在当地注册、登记和投资发展方面面临较大困难。

5.风险容忍机制难以落地，不敢用。造成政府基金“不敢投”的原因，很大一部分是因为目前各地制定的尽职免责机制缺乏可参照执行的实施细则，难以有效落地。投资管理机构出于对国有资产流失的担忧，甚至要求被投项目必须总部搬迁，并且公司股东承诺回购，否则连投决会都上不了。这种过度谨慎的做法，严重影响了政府引导基金投资活力，阻碍了科技型中小企业获得急需的资金支持。

图：2024年6月21日至22日，创投十年高峰论坛在合肥高新区举办，来源：合肥高新发布

推动资本招商高质量发展的路径探索

政府产业基金对项目招引和产业培育至关重要。当前，经济下行压力较大，政府财政压力也日益凸显，但同时也意味着部分优质资产估值处在底部，是产业基金逆势布局，吸引优质企业落地的较佳时机，建议地方政府抓好七个方面。

1.加强市级统筹，壮大基金规模。建议以地级市为单位，做好产业基金发展战略规划，建立产业投资服务于产业发展和招商引资的基本导向，赋予不同市级平台公司各自特有定位功能，最终形成“一产业一基金”的“基金丛林”。市财政每年有计划地安排一定规模的资金注入市级投资平台，或注入优质资产，鼓励投资平台通过整合重组、处置变现、资产证券化等手段盘活存量资产，做实资金基本盘。同时，加快推动以往投资中对资金占用较大的项目尽快上市，加速资金退出回流。

2.优化管理结构，提高市场化运作程度。建议各地推动政府投资平台与市场化投资机构深度合作，引入市场化决策和管理机制，给予受托管理机构更大的自主决策权。基金的运作考核方面，按年度来评估产业引导基金的政策目标完成度和投资运营情况，并报与相关部门进行审核。同时，对引导基金进行周期性的全方位考核，不仅是项目、资金、收益、风险方面，更要对引导基金的引导效用、促进产业调整升级作用，以及产业拉动效果等多维度指标进行考核。

3.充分让利投资机构，做强私募股权投资。建议各地通过降低返投要求、提高出资比例、合理让渡超额收益等举措，吸纳优秀管理团队参与子基金管理投资。欠发达地区与头部基金机构接触客观上存在一定困难，可先探索建立常态化线上路演机制，以项目资源逐步吸引投资机构关注。除了对接传统投资机构外，可积极对接腾讯、阿里、字节跳动、美团、拼多多、京东等平台型星系企业资本，借鉴湖北省和小米共同建立新兴产业投资基金的做法，推动本地国有引导产业基金加强和星系企业资本财团的联合对接，推动星系企业旗下众多关联投资企业、人才团队到本地扎根发展。

图：国盾量子在2024量子科技和产业大会上展示的一款可加密蓝牙耳机。来源：合肥发布（关敬生 摄）

4.完善风险容忍机制，制定尽职免责实施细则。建议各地由监察、审计、国资等部门牵头，健全创新尽职免责减责机制，研究制定详细的尽职免责减责条款。设立负面清单，明确不适用于申请尽职免责减责的情形和负面行为，对于未违反法律法规、符合相关决策流程、勤勉尽责、未谋取私利的，应明确予以免责减责；对于种子基金、天使基金、未来产业基金在尽职免责的前提下，应明确允许出现一定比例的亏损，提升投资风险容忍度，激发基金管理机构的内生动力。

5.以链长制为抓手，组建产业并购基金。建议各地以链长制为抓手，实行一链一策，注重产业研究与资本研究能力建设，识别产业链关键节点，制定产业链目标企业招商目录图谱，明确“强链”“补链”“延链”方向，增强靶向招商的精准性。联合产业链链主单位，组建产业并购链基金，招引产业链上下游企业。此外，联合行业专家、风控人士、投行人员、研发机构等，组建专业顾问团队，借力外脑深入分析产业赛道和目标项目的发展前景，对招引目标的战略布局、发展方向、项目价值等研究、评估，对重点企业精准画像。

6.培育壮大耐心资本，注入金融“源头活水”。建议各地拓宽耐心资本资金来源，积极对接养老金、保险资金，引导社会中长期资金流向科技创新领域。发挥引导基金“四两拨千斤”的作用，聚焦新领域新赛道，通过母基金遴选子基金的方式，引导更多社会资本投向原创性引领性科技创新领域。可借鉴深圳相关做法，适当延长政府性产业引导基金退出周期（深圳将基金存续期由原来的5-10年，延长至15年），充分发挥种子基金、天使投资基金投早、投小、投长期、投硬科技的作用。

7.建立培育机制，壮大专业人才队伍。建议各地着力提升招商队伍的“专家眼光”“专业眼光”“专注眼光”，要从之前与企业家谈土地、谈税收、谈感情，升华为与创业者谈投资、谈技术、谈市场、谈配套，面向企业的宣介，能够讲透优势、讲清政策，更加专业化、具体化、精细化地回应企业关切。政府平台公司的产业投资初期可委托头部机构管理，继而通过共建管理公司或“双GP”共同管理，培养投资团队，最终实现自主管理。同时，通过选派年轻干部到机构挂职交流、外地考察学习、定期专题培训等方式，培养一批精通产业政策、熟悉产业市场、擅长商务谈判和资本运作的人才，并建立市场化薪酬机制，提高人才积极性。

*题图：合肥市天鹅湖（2024年9月18日摄，无人机照片）。新华社记者 杜宇 摄