（学之智经济原创）

今年的政府工作报告提出，要实施更加积极的财政政策。这是自2010年以来，财政政策基调首次由“积极”转为“更加积极”。从公布的财政各项目标来看，财政政策力度显著加大。

第一，一般性财政收支赤字率按4%安排，比去年提高1个百分点；赤字规模约为5.66万亿元，比去年预算增加1.6万亿元。

第二，今年计划发行超长期特别国债1.3万亿元，比去年增加3000亿元。

第三，今年将发行特别国债5000亿元，用于支持六大行补充核心一级资本，有助于提升国有大行经营质效，增强信贷投放能力。

第四，今年新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，比去年增加5000亿元，将支持地方政府补充综合财力。

综合以上四项，广义财政赤字规模将达到11.86万亿元，较去年年初预算增加2.9万亿元。去年GDP规模已经达到134万亿元，今年增长目标为5%，那么今年GDP规模有望达到141万亿元。由此可以计算出，今年的广义财政赤字率为8.4%左右，这比去年预算提升了1.8个百分点。

因此，从政府工作报告的经济工作任务和主要政策措施来看，财政将在扩内需、稳增长中挑大梁。无论从当前经济状况还是财政执行空间而言，这样的政策方针是正确的，也是必要的。

接下来，重点从实体经济视角展开分析，可以看到财政政策是应对市场需求不足的最有效手段，即扩内需离不开财政政策挑大梁。对于财政执行空间，后续文章再讨论。

从金融市场的角度分析实体经济的四种状况

这几年，我们常常都能听到“有效需求不足”的说法，无论是官方发声、主流媒体宣传，还是各种自媒体吐槽、微观主体闷声抱怨，都对需求不足形成了共识。当然，还有一些无脑唱多的网红不停地吆喝着“这边风景独好”，需求杠杠滴！就把他们当做是叫花子得了，通过不停地叫嚷吸引眼球和流量以赚取钱财，不必过多关注。

那么，如何判定市场需求是充足还是不足呢？是否有一些可以观察的客观标准？我认为，对于市场需求的状况，可以简单地通过金融市场来辨别。一些经济研究者就是采取这样的方法来观察和研究经济运行状况的，并且效果还比较好。

可以把金融市场简化为两类参与者：借款人、贷款人。借款人就是期待和需要从金融机构获得融资的人，如借款人（个人）获得贷款买房、借款人（企业）获得融资扩大生产。贷款人就是在金融市场提供资金的人，通常以银行为主，也包括保险、基金、信托等金融机构。

为了简化分析，在金融市场中，借款人可以简单地分为“有”和“没有”两种情况。与此类似，贷款人也可以分为“有”和“没有”两种情况。那么，金融市场就可以被划分为四种状况（如图）。其中，状况1和状况2是金融市场中拥有借款人的状况，这时候市场需求充足；状况3和状况4是借款人消失的情况，即市场需求不足。

需要注意的是，市场中的借款人和贷款人通常不可能出现完全充足或者完全消失的情况，这里简化为“有”和“没有”两种情况主要是为了分析方便。

货币政策对于市场需求充足的情况较为有效

如果经济处于状况1，即存在借款人和贷款人，这是典型的市场需求充足的情况，金融市场正常运转。市场中存在借款人，并且能够顺利从贷款人那里获得融资，意味着市场预期较好，市场主体原因扩大投资生产或者扩大消费支出。此时，不存在需求不足问题，而更应该适度关注市场可能出现过热风险，比如存在过度借贷投资、借贷消费。当发行市场过热，采取适度收紧的货币政策，减缓贷款人的资金释放，是一种较为有效的应对措施。

如果经济处于状况2，即存在借款人，意味着拥有充足的潜在需求。不过，金融市场缺少贷款人，表明市场流动性缺失，形成了较为明显的金融抑制。这时候，当经济增长表现出乏力的征兆，为了促进经济增长，常规货币政策就能够应对，并且极为有效。通过降准降息等措施释放流动性，能够促进市场回到状况1，即贷款人回来了，经济活力很快就能够恢复。

在状况1和状况2的情况下，财政政策应该保持中性比较合适。这时候，如果采取积极的财政政策，就会产生典型的挤出效应。即政府部门加大财政支出，吞噬掉市场主体的投资空间，从而降低整体经济运行效率。因此，财政政策应当有所收敛。

财政政策是应对市场需求不足的最有效手段

当经济处于状况3，市场中的借款人没有了，意味着市场需求不足和萎缩。这时候，即便存在贷款人，金融机构提供了充足的资金供给，但也难以找到足够的借款人，并可能出现大量闲置资金，甚至产生资金空转。那么，常规货币政策的效果就较差，甚至完全失效，出现流动性陷阱、货币政策失灵等现象。这时候，就需要积极财政政策发挥功能，依靠政府部门扩大财政赤字和支出规模，来促进总需求扩张。由于金融市场存在大量的闲置资金，这些资金可以流向政府部门，为财政赤字提供充足的资金支持。

如果经济运行出现状况4，这将是极其糟糕的情况，不但没有了借款人，连贷款人也消失了。通常而言，爆发金融危机之后可能出现这种情况。我们可以看到，无论是上个世纪30年代经济大萧条，还是90年代日本房地产泡沫破灭之后，亦或是2008年国际金融危机的爆发，均表现出这样的状况。不但市场信心与预期低落，市场主体主动降负债、去杠杆，而且金融机构也难以生存下去，出现大量银行、保险、资产管理公司等破产。此时，常规货币政策已经无济于事，需要更加积极的财政政策来应对市场的剧烈波动和市场需求的萎缩，并且需要财政与货币协调配合，采取功能性财政货币政策。

无论是状况3还是状况4，财政政策都是最有效的应对手段。如果保持中性的财政政策，甚至紧缩性财政政策导致财政盈余，必将加重市场需求萎缩程度，将对本就疲软的实体经济造成更为严重的重击。

更加积极的财政政策是当前中国经济有效的应对之策

当前中国经济处于何种状况？种种现象表明，目前接近于状态3的情况。

首先，虽然市场中的借款人并非以上简化分析那样“没有”了，但的确出现减少的趋势。其中有人口老龄化、人口负增长的原因，也有经济结构转型和部分产业供需错配的原因。即便高技术产业、新兴行业融资需求仍然强烈，但是大量传统行业需求减弱已经是不争的事实。尤其是房地产业调整过程中，大量借款人消失已经成为这几年困扰经济增长的重要因素。

其次，除了房地产业及其上下游产业以外，其他越来越多的产业均出现借款人消失的迹象。例如，出口型制造业，在外需不确定性加重的情况下，没有太多企业仍然愿意继续融资扩张。又如，大量农产品加工业、工业消费品行业也呈现出供大于求状况，借款人减少难以避免。再如，即便是新兴产业和高技术产业，供大于求也困扰着不少踌躇满志的行业先行者们。受此影响，我们可以看到近几年我国物价水平始终起不来，这是经济整体结构性错配的最直接印证。

再次，观察作为借款人的金融机构，也能发现经济运行趋向于状态3。近年来我国持续加大降准降息力度，市场中的借款人较为充足，但是经济运行似乎难以如期V型反弹，物价也没有明显回升。这与过去不太一样，以前只要货币政策偏宽松，市场预期和热情很快就能恢复。现在货币政策的边际效用减弱了，侧方面印证出市场中的借款人在减少，即经济运行接近于状态3。

此时，采取更加积极的财政政策是极为有效的应对之策。并且，在加大财政赤字、财政支出推动总需求扩张的过程中，还应该加强财政政策有效性的提升，关键在于提升财政资金使用效率。具体而言，可以从以下几个方面着手。

一是优化财政支出结构。过去，我国财政政策扩内需更多地着力于政府投资上，如加大基建投资、市政工程建设、新城区规划等。现在，随着经济结构转型，财政着力点应该更多地放在消费端，通过加大养老、住房、社保、医疗、托幼等方面的支出力度，促进居民消费能力和意愿的释放。

二是稳妥提升地方政府财力空间。地方政府对扩大公共需求、带动经济增长起到关键作用，然而近年来债务压力繁重成为制约需求释放的一个重要因素。有效的解决办法是优化整体政府部门的债务结构，合理提升中央政府债务规模，严控地方政府债务的扩张。还应加大中央对地方的转移支付，重点用于落实好地方“三保”工作，进而释放经济增长潜力。

三是加快财政体制改革。只有通过有效的财政体制改革，才能明显提升政府部门运转效率。需要改革的内容有很多，包括改革完善税收制度、优化财政支出结构、理顺各级政府机构财权事权、精简不必要的公职人员等。当然，财税体制改革能够起到牵一发而动全身的作用，效果会较好，同时也难以一蹴而就，需要较大的魄力和决心才能彻底推动。

通过更加积极有效的财政政策来应对需求不足问题，这正是我们从今年的政府工作报告中可以读出来的重要信息。随着这些政策的落地落实，我国经济运行必定能够重拾强大的增长动力。

有人也会担心，我国经济会不会逐渐接近状态4的情况？这样的担忧的确存在，但当前没有状态4的风险，也做好了应对之策。首先，我国金融市场中的贷款人较为充足，并未出现大量金融机构消失的情况。其次，为了防范于未然，今年将发行特别国债5000亿元用于支持六大行补充核心一级资本，这将起到增强国有大行经营实力的作用，能够有效应对潜在风险。再次，对于地方中小银行，也可以采取地方加大注资或者大型金融机构帮扶的方式，增强金融系统抗风险能力。不过，对于极少数经营混乱、持续违规乱纪的一些不良小型金融机构，它们本就应该被市场淘汰，这是优胜劣汰的必然结果，不但不会对整个金融系统带来明显影响，更是提升金融市场有效性的方式。

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