国际法对合法行使国家自卫权所规定的时间条件极为重要,因为其决定了一国使用武力的行为属于合法的自卫还是属于非法的侵略或复仇。

《联合国宪章》第51条和习惯国际法下的"韦伯斯特规则"已经确立了"紧迫性原则",该原则实际包含了"即刻性原则"和狭义的"紧迫性原则"两层含义。"即刻性原则"决定了合法行使国家自卫权的最晚时机,而狭义的"紧迫性原则"决定了合法行使国家自卫权的最早时机。

联合国安理会和国际法院是目前仅有的两个有权对自卫合法性进行最终评判的国际机构。从联合国安理会相关决议、文件和国际法院的相关判决、咨询意见可以看出,这两个机构对"紧迫性"这一时间条件所持的评判标准截然不同。这也许就是一些国家坚持采取单边"自卫"行动的主要原因之一。

一国在面临紧迫威胁, 别无选择时可以提前采取武力行动自卫, 这意味着受威胁国可以对“紧迫的威胁”作出初步判断并采取行动。然而其判断却并非最终的决断, 而是要接受有权机构的最终审查。由于不存在对“紧迫性”条件予以解释的成文国际法, 因此要确定“紧迫性”条件的具体含义, 就需要研究有权对自卫合法性作出最终评判的国际机构在具体案例中所采用的评判标准。

首先, 《宪章》第39条明确规定:“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”, 可见安理会有权最终判断某威胁是否构成“紧迫的威胁”, 并最终断定一国的武力行为是属于合法自卫, 还是属于非法的侵略。

如果安理会判断“紧迫的威胁”并不存在, 则一国先前的武力行为不仅不能构成自卫, 反而会构成“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”, 并对此承担责任, 受到安理会制裁。

其次, 国际法院在“军事与准军事案”、“石油平台案”和“刚果武装行动案”和“以色列隔离墙案”等案中都对相关国家的武力行动是否构成合法自卫的问题进行了评估。

可见, 作为联合国的重要组成部分, 安理会和国际法院是目前有权对“紧迫的威胁”进行最终审查, 进而对自卫合法性进行最终评判的仅有的两个国际机构。

在1962年的古巴导弹危机中, 美国获悉前苏联在古巴建立核导弹基地, 在要求前苏联将导弹撤出古巴无果后, 美国宣布对古巴进行隔离 (Quarantine) , 并将此事提交安理会。

在美国给安理会的信中, 美国没有引用《宪章》第51条来主张自己行为的合法性, 而是引用了第52条“区域办法或区域机关”的规定。

在安理会随后几天的讨论中, 焦点并没有聚集在第52条, 而是聚集在美国是否有权提前对古巴进行海上封锁。部分国家认为, 美国没有足够证据证明前苏联所部署的导弹有攻击美国的意图, 因此并未对美国构成紧迫的威胁, 因而美国的封锁行为并不能构成合法自卫, 从而违反了《宪章》第2条第4款,  而另一些国家持相反看法。最终联合国没有通过任何决议, 也未采取任何行动。

1967年, 埃及封锁了亚喀巴湾入口处的蒂朗海峡, 公开表明要摧毁以色列, 并在埃以边境集结叙利亚、伊拉克和约旦军队组成反以联军。以色列于1967年6月5日率先向联军发动进攻, 并占领了整个西奈半岛、约旦河西岸和戈兰高地。

6月10日, 各方停火。在安理会讨论中, 焦点聚集在以色列是否面临“紧迫的威胁”上。1967年11月22日安理会通过的第242号决议要求以色列撤出占领地区, 但并未对以色列的行为进行谴责。

1981年6月7日, 以色列轰炸了位于伊拉克巴格达的尚未完工的奥斯拉齐 (Osirak) 核反应堆。以色列称该反应堆一旦完工, 就将用于制造核武器, 如果此时不将该工程摧毁, 就将无法将其摧毁, 因此该工程对以色列的生存构成了紧迫的威胁。在安理会的讨论中, 绝大部分国家认为, 伊拉克对以色列所构成的威胁并没有紧迫到以色列没有时间考虑其他应对手段;并且以色列并没有用尽一切合理的手段来解决该问题。因此安理会通过决议, 对以色列进行强烈谴责。

1986年4月5日, 在西柏林的一家酒吧发生爆炸案, 两名美国人丧生, 另有数百人受伤。4月14日, 美国对利比亚进行轰炸。里根总统在随后对全国的讲话中称, 有清楚的证据证明;利比亚正在策划进一步针对美国的袭击, 美国的行动旨在预防利比亚将来的进攻。在安理会的讨论中, 许多国家认为美国的行动属于复仇, 并且根本并不存在针对美国的紧迫的威胁。尽管谴责美国的决议并没有在安理会得到通过,  但联大通过了一份谴责美国的决议, 认为美国的行动构成了对和平的威胁。

1998年8月7日, 美国驻多国使馆发生汽车炸弹爆炸事件, 造成200多人死亡, 4500多人受伤。

8月20日, 美国用导弹攻击了阿富汗和苏丹。虽然美国宣称其行动是为了应对基地组织对美国进一步的恐怖袭击的威胁, 但批评者认为美国缺乏面临紧迫威胁的证据, 其攻击行动更多地具有复仇的性质。安理会仍然没有就此通过任何决议。

2001年911事件造成了近3000人死亡, 联合国安理会通过了1368号和1373号决议, 对911恐怖袭击进行最强烈的谴责, 称其对“国际和平和安全构成了重大威胁”, 并确认了《宪章》下的“单独或集体自卫之自然权利”。

美国和英国一直宣称伊拉克拥有大规模杀伤性武器, 对美国及其盟友的安全构成了威胁。2002年, 联合国安理会通过了第1441号决议, 要求伊拉克与联合国监测、核查和视察委员会 (UNMOVIC) 合作, 以便后者能够对伊拉克是否拥有大规模杀伤性武器进行核查。第1441号决议警告伊拉克, 如果其继续拒不履行包括第687号决议在内的联合国相关决议, 就将面临“严重后果”。

时任联合国监测、核查和视察委员会执行主席的汉斯·布里克斯于2003年1月27日向联合国安理会提交报告, 称并未发现伊拉克拥有大规模杀伤性武器的证据。但是美国坚持认为, 伊拉克对联合国核查人员“隐瞒了制造大规模杀伤性武器的努力”, 并没有解除其武装, 对国际和平和安全构成了威胁, 因而违反了联合国1441号决议。此外, 美国还认为伊拉克与基地组织有联系。

2003年3月16日, 美国要求联合国武器核查人员离开伊拉克。随后, 以美国为首的联军在并未获得联合国授权的情况下于2003年3月20日发动伊拉克战争, 军事入侵伊拉克。2003年4月9日, 联军攻陷巴格达。2003年12月13日, 萨达姆被抓获。

2011年12月18日, 美军全部撤出伊拉克, 历时近九年的伊拉克战争正式结束。包括法国、俄罗斯和中国在内的许多国家普遍认为美国入侵并占领伊拉克系违反国际法的行为。然而, 从联合国安理会于2003年5月22日通过的第1483号决议来看, 该决议尽管重申了“伊拉克的主权和领土完整”, 但实际上明确承认了美国和英国作为“占领国” (“管理当局”) 的地位, 认为美英两国“根据适用国际法, 具有特定的权力、责任和义务”。

值得注意的是, 该决议强调, 伊拉克仍然对“国际和平与安全构成威胁”, 因而依然“必须履行解除武装的义务”。

从以上几个典型事件中可以看出:

其一, 也许是鉴于核技术和恐怖主义可能对人类造成的重大安全威胁, 笔者认为安理会总体上对于“紧迫的威胁”的标准持较为模糊宽松的态度。

具体而言, 安理会仅在1981年以色列轰炸伊拉克核反应堆这一起事件中通过决议对以色列进行了明确的谴责。而在1986年美国轰炸利比亚事件中, 是联大而非安理会通过决议对美国的行为进行了明确谴责;在1967年的六日战争事件中, 安理会虽然通过了决议, 但是并未对以色列进行谴责;而在1962年的古巴导弹危机事件和1998年美国轰炸阿富汗和苏丹事件中, 联合国既没有进行任何谴责, 也没有通过任何决议。在911恐怖袭击后, 安理会更是通过决议明确重申了作为“自然权利”的自卫权。

2003年伊拉克战争发生后, 安理会通过的第1483号决议不仅未对美英入侵伊拉克的行为进行谴责, 反而确认伊拉克对世界和平与安全构成了威胁。实际上, 第1483号决议甚至在一定程度上承认了美英两国对伊拉克占领的合法性。

其二, “紧迫的威胁”的出现被公认为是构成合法自卫的时间条件。以上事件中, 受威胁的国家大都主张受到了紧迫的威胁, 安理会评估的核心问题也是“紧迫的威胁”的存在。可见“韦伯斯特规则”作为习惯国际法规则已经得到了普遍的接受。

其三, 威胁的紧迫性与威胁方的主观意愿和客观能力有关。其中主观意愿有时可能与威胁方和受威胁方之间意识形态对立 (如美国与前苏联) 有关, 有时也可能与两国间的历史渊源 (如以色列与阿拉伯国家长期的冲突) 有关。威胁的主观意愿有时表现为明示宣告 (如埃及公开表明要摧毁以色列) , 但有时却很难举证加以证明 (如古巴导弹危机) 。

客观能力系指威胁方须表现出达到一定程度的、可见的军事能力的展示 (如六日战争中多国联军在以色列边境的集结, 以及基地组织策划的911恐怖袭击) , 而若其尚未展示出军事能力, 则一般不能认为构成紧迫的威胁 (如正在建造中的奥斯拉齐核反应堆并未能展示出伊拉克的军事能力) 。

其四, 威胁是否紧迫还与威胁所表现出来的严重程度有关。从上述案例中可见, 2个人死亡尚不能表明威胁的紧迫性 (西柏林酒吧的爆炸) , 200多人死亡就可能表明紧迫威胁的存在 (多国使馆遭汽车炸弹攻击) , 而近3000人的死亡则可表明了国际和平受到重大威胁 (911恐怖袭击) 。

笔者认为, 在2003年美国入侵伊拉克之前, 伊拉克并没有对国际社会的和平与安全构成符合上述特征的紧迫的威胁。实际上, 即使如联合国第1483号所言, 伊拉克对国际和平与安全构成了威胁, 这种威胁也是遥远的和不确定的。而这一点表明联合国安理会对威胁的紧迫性所持的是较为宽松的评判尺度。

在“军事与准军事案”中, 国际法院将“使用威胁或武力”与“武力攻击”进行了区别。国际法院提出, 《宪章》第2条第4款中的“使用威胁或武力”并不同于第51条中的“武力攻击 (armed attack) ”, 即“使用威胁或武力”只有达到最严重的程度才会构成“武力攻击”。

国际法院举例称, 尽管一国派遣武装部队至另一国境内能够构成“武力攻击”, 然而一国向另一国的叛军提供武器和运输方面帮助的行为并不构成“武力攻击”, 而仅是“使用威胁或武力”, 尚未达到“武力攻击”的“严重性 (gravity) ”标准。国际法院主张, 这种“严重性”标准取决于“使用威胁或武力”的范围和效果 (scale and effect) 。

在“石油平台案”中, 首先, 国际法院再度确认了其在“军事与准军事案”中提出的“严重性”标准, 提出并非所有使用武力的行为都能触发自卫权的产生, 只有最严重的使用武力才能构成“武力攻击”, 而一段时间内小规模的多次攻击未必能累计达到“武力攻击”的程度。其次, 国际法院提出, 威胁的紧迫性还取决于威胁方是否表现出明确的针对自卫方的攻击意图 (intent) , 而对“攻击意图”的举证责任在主张自卫权的一方。

在“以色列隔离墙案”中, 以色列主张, 其在所占领的约旦河西岸建造一堵数百公里的隔离墙, 以预防针对平民的恐怖袭击的行动是合法的自卫行动。以色列强调, 建造该隔离墙符合《宪章》第51条, 也符合安理会的1368号和1373号决议。关于何种威胁才能构成第51条下合法自卫的条件的问题, 国际法院认为:第一, 威胁必须来自于该国领土之外, 为该国所不能控制, 而不能产生于处于其控制之下的领土内部, 第二, 该威胁必须可以归因于某外国国家, 第三, 受威胁国所采取的应对行动是别无选择的。

从以上三个代表性案例中可以看出, 国际法院对“紧迫的威胁”持严格限制解释的态度。

第一, 在“军事与准军事案”和“石油平台案”中, 国际法院对武力攻击进行严格的限制解释, 几乎变相否定了“紧迫的威胁”能够构成合法自卫的前提条件。因为只有当受攻击国遭受到实际攻击后, 才可能对武力攻击的“范围和效果”进行准确评估, 从而判断武力攻击是否符合“严重性”标准。

第二, 国际法院在“石油平台案”中进一步将“攻击意图”与威胁的紧迫性联系在一起, 将一国自卫的起始时间限制在攻击方暴露其具体攻击意图之后。而事实上, 除了攻击方相当罕见地提前宣示其意图之外, 攻击方的主观攻击意图一旦暴露, 攻击往往已经在进行之中。

第三, 国际法院在“以色列隔离墙案”中对《宪章》第51条进行了更狭窄的解释, 将一国自卫权行使的对象仅限于国家。而结合“军事与准军事案”所设定的“严重性”标准, 可知国际法院将诸如一国向恐怖组织或他国反对派提供物资、情报和其他帮助, 以及一国接纳或默许恐怖组织或他国反对派在本国境内活动等“间接攻击”行为的出现排除在合法的自卫前提条件之外。

综上所述, 国际法院对自卫权的起始时间进行了极为严格的限定, 在这种严格的限定下, 一国的自卫行为通常不能提前到本国领土实际遭受另一国武力攻击之前。而这也意味着, 依据国际法院的评判标准, “紧迫的威胁”即使可能构成合法自卫的前提, 也是相当罕见的。

首先, 《联合国宪章》第51条将一国合法行使国家自卫权的时间条件限定为“发生武力攻击时”, 但由于该条本身并未对“武力攻击”进行定义, 因此需要通过习惯国际法对该条的意义进行补充解释。

其次, 在习惯国际法下, 一国行使国家自卫权必须符合广义的“紧迫性原则”, 其包括“即刻性原则” (immediacy) 和狭义的“紧迫性原则” (imminence) 。“即刻性原则”强调一国采取自卫行动之时, 该国所遭受的武力攻击必须尚在持续或刚结束不久, 即要求武力攻击与自卫行动有时间上的联系, 而过迟地采取自卫行动可能会构成非法的复仇。

狭义的“紧迫性原则”表明一国合法行使国家自卫权的最早时机可以提前至“紧迫的威胁”出现之时, 即该国遭受武力攻击已经具有了极大的现实可能性和确定性, 并且没有时间诉诸其他和平方式来消除迫在眉睫的威胁。而《联合国宪章》所构建的以“维护世界和平”为宗旨的集体安全保障机制不允许将“遥远的威胁”作为援引《宪章》第51条行使国家自卫权的条件。“即刻性原则”和狭义的“紧迫性原则”实际上规定了一国合法行使国家自卫权的最晚时机和最早时机。换言之, 在依据“紧迫性原则”与“即刻性原则”所标记的一个时间区段内, 国际法允许一国行使国家自卫权。

第三, 对于自卫的合法时间条件, 即“紧迫性”条件的具体评判标准, 同为联合国重要机构的安理会和国际法院的立场大相径庭。安理会通常对“紧迫性”条件作宽泛解释;而国际法院则倾向于对此持严格解释的态度。笔者认为, 联合国不同机构本身就对同一问题持不同态度, 这使得各国就《宪章》第51条的理解所产生的分歧愈加难以弥合, 而这可能也是一些国家坚持采取单边“自卫”行动的重要原因之一。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：夏亮，论行使国家自卫权的时间条件，云南大学学报(法学版). 2014,27(06)）