当中国城镇化率突破66.2%，城市发展模式从 “增量扩张” 转向 “存量优化”，城市更新成为破解 “城市病”、实现高质量发展的核心抓手。据《2025 中国城市更新白皮书》显示，全国待更新存量建筑面积已达870亿平方米，“十四五” 期间预计资金需求超15万亿元。然而，传统 “政府财政 + 银行贷款” 的二元融资模式已难以满足多元化需求，构建 “政府引导、市场主导、社会参与” 的多元资金生态成为破局关键。本文将从政策体系、资金谱系、创新模式、实践案例及未来趋势五个维度，展开对城市更新资金来源的深度剖析。
国家政策依据
国家层面政策：从顶层设计到实施细则的立体化布局1.基础性法规确立框架
《城乡规划法（2024 修订）》首次增设 “城市更新专章”，明确更新项目的规划许可、土地供应、资金筹措等原则，提出 “留改拆” 比例不得低于 70%，为资金配置划定底线约束。《土地管理法实施条例（2024）》允许通过 “协议出让、土地置换、容积率转移” 等方式盘活存量土地，为项目收益测算提供政策空间。例如，深圳旧工业区改造项目可通过提高容积率增加建筑面积，其中 30% 用于产业升级，70% 可用于商业开发平衡资金。2.财政金融政策打通渠道
财政部《城市更新专项债券管理办法（2025）》将专项债支持范围从土地整理、基础设施扩展至产业导入、历史文化保护，允许项目收益覆盖本息后，债券规模突破 “不超过项目总投资 50%” 的限制。2024 年全国发行城市更新专项债4870亿元，较 2023 年增长65%，平均发行期限12.7年，利率3.12%。
央行《关于金融支持城市更新的指导意见》明确政策性银行可提供最长30 年期贷款，利率下浮20%；商业银行可发行城市更新主题ABS，底层资产包括租金收益、物业费、政府补贴等。2024年国开行向重庆、成都、武汉投放专项贷款超1200亿元，支持棚户区改造和老旧小区连片更新。
3.产业与区域政策引导方向
国家发改委《战略性新兴产业集聚区更新指引》提出，对纳入国家级经开区、高新区的更新项目，允许将产业税收增量的50%用于偿还融资，吸引产业资本深度参与。例如，苏州工业园东区更新项目，通过 “产业税收反哺” 机制，实现社会资本年回报率达8.5%。
住建部《城市更新试点城市名单（2025）》在21个试点城市推行 “资金方案备案制”，允许突破传统 “一项目一平衡”，实现片区内不同收益项目的统筹调配。深圳光明科学城通过跨地块统筹，将科研用地与商住用地配比设定为7:3，确保整体项目 IRR 达6.2%。
一、二、三、四线城市差异化政策
1.一线城市：市场化程度高，侧重金融工具创新
上海 “留改租” 政策组合：对旧里弄改造为保障性租赁住房的项目，给予 “基准地价30% 优惠 + 房产税减免50%+REITs优先申报”，引导万科、华润等企业参与。2024年黄浦区建国东路更新项目通过 “留改租 + 商业开发” 模式，发行全国首单城市更新类CMBS，规模56亿元，利率 2.98%。
北京 “容积率转移 + 央地合作”：中心城区更新项目允许将未使用的容积率转移至郊区新城，换取社会资本投入。例如，朝阳区CBD核心区更新项目，将20万平方米容积率转移至通州副中心，吸引国开行、社保基金联合设立200亿元更新基金，重点支持写字楼智能化改造和绿色能源升级。
2.新一线城市：存量需求大，探索政策集成创新
重庆 “肥瘦搭配 + 专项债分期”：针对长江沿岸老旧工业区更新，将滨江优质地块与内陆低效地块打包开发，首期发行专项债35亿元用于基础设施，后期通过土地出让和商业运营收益偿还。2023年寸滩国际邮轮母港项目通过该模式，实现 “基础设施先行-产业导入-土地增值” 的滚动开发，预计整体收益覆盖倍数达1.8倍。
成都 “社区合伙人” 制度：建立居民、企业、社会组织 “三方共投” 机制，居民可通过出资、让渡空间使用权等方式参与，政府以 “未来社区” 建设资金给予 1:1 配套补贴。玉林片区更新中，23 家商户联合成立社区合作社，出资 1200 万元改造街区，获得 30% 的商业收益分成，政府同步投入 1500 万元用于管网改造。
3.三四线城市：财政压力大，聚焦资源整合
佛山 “集体土地入市 + 村企合作”：允许村集体以土地使用权入股城市更新项目，享受不低于50% 的物业自持或收益分成。南海区夏北村更新项目中，村集体以1200 亩土地入股，与保利发展共同开发，建成后村集体每年获得保底分红8000 万元 + 物业增值收益的30%，解决了传统 “货币补偿” 导致的可持续性问题。
洛阳 “文旅资源证券化”：将历史街区经营权、旅游门票收益等打包发行 ABS，支持古城更新。2024年洛邑古城更新项目发行规模18亿元 ABS，底层资产包括景区商铺租金、研学基地收入、文化 IP 授权费，优先级收益率3.5%，吸引保险资金和银行理财资金认购。
城市更新多元化资金
一、财政资金
（一）中央财政直达机制
老旧小区改造专项资金：2025年预算达3500 亿元，按 “东部地区30%、中部地区60%、西部地区80%” 比例补贴，单个小区最高补贴200万元。例如，武汉市2024年改造1200个老旧小区，中央补贴占比达 55%，带动地方财政配套18亿元。
历史文化保护专项资金：每年安排200亿元，对国家级历史街区保护项目给予50%-70% 补贴，北京钟鼓楼片区修缮工程获中央补贴1.2亿元，占总投资的60%。
（二）地方土地出让收入
广州规定城市更新项目土地出让金的20%必须用于公共服务设施建设，2024 年筹措资金280亿元，用于片区内学校、医院、公园建设；深圳设立 “城市更新公共设施专用账户”，要求开发商按住宅建筑面积每平方米800元缴纳配套费，2023年归集资金150亿元。
（三）地方政府债券
地方政府一般债券和专项债券均支持城市更新项目，一般债券本息由财政一般公共预算收入偿还；专项债券本息由项目自身运营期内产生的收益还本付息。
具体支持城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造，专项债券支持用于项目资本金（不超过30%）；用于项目建设支出时，最高申请项目总投资的80%。
二、政策性金融资金
（一）国开行城市更新专项贷款：
产品特点：最长25年期，利率 3.0%-3.5%，允许项目建成后10年宽限期只还利息。2024 年支持西安 “三改一通一落地” 工程，投放贷款200亿元，用于棚户区改造和背街小巷整治，惠及居民35万户。
创新模式：“贷款 + 基金” 组合，即专项贷款解决建设资金，配套设立产业基金支持招商运营，郑州高新区产业园更新项目通过该模式，实现 “建设 - 产业导入 - 税收增长” 的闭环。
（二）农发行城乡融合发展贷款：
聚焦县域更新：允许将集体经营性建设用地入市收益、土地增减挂钩指标交易收入作为还款来源，山东滕州市县域更新项目获贷款50亿元，用于工业园区升级和乡村振兴配套，还款期与土地出让周期匹配（8-10 年）。
绿色专项通道：对低碳改造项目利率再下浮0.5个百分点，河南洛阳隋唐洛阳城国家遗址公园更新项目，因采用光伏建筑一体化和地源热泵技术，获得利率 2.8% 的优惠贷款30亿元。
三、资本市场资金
（一）城市更新基金
市级母基金：北京设立1000亿元城市更新母基金，吸引社保基金（40%）、保险资金（30%）、国企资本（20%）、社会资本（10%），重点投向 CBD 商圈升级、轨道 TOD 项目，要求子基金投向单一项目的规模不超过母基金的15%。
项目型子基金：深圳南山科技园更新基金规模50亿元，采用 “GP（华润置地）+ LP（高瓴资本、深创投）” 结构，以 “股权 + 夹层融资” 方式参与旧厂房改造，约定8%的优先分红权，超额收益按2:8 分配。
（二）不动产投资信托基金（REITs）
1.产业园区 REITs：2024 年北京金隅智造工场REITs 发行规模450亿元，底层资产为旧家具厂改造的人工智能产业园，出租率98%，年化分红率 4.9%，实现工业遗存向高端产业空间的价值跃升。
2.保障性租赁住房REITs：深圳水围村改造项目REITs 底层资产为1200套租赁住房，引入腾讯、华为等企业签订长期租约，租金收益率稳定在4.5%，通过 “租金收益 + 物业增值” 双重回报吸引机构投资者。
3.城市更新 ABS/ABN：
收益权类：以上海新天地更新项目为例，发行规模30亿元ABS，底层资产为商场租金、餐饮收益、停车费，设置优先/次级分层（9:1），优先级利率3.2%，次级由开发商自持，获取超额收益。
债权类：重庆长滨片区更新项目发行 ABN，将政府应收账款、土地出让远期收益作为增信措施，规模80亿元，期限15年，利率 3.3%，解决了基础设施投资回收周期长的问题。
4.商业银行创新产品：
更新贷”：中国银行推出 “城市更新供应链金融”，为施工企业提供保理融资，将政府付款周期从180天缩短至30天，2024 年累计投放200亿元，支持广州、成都等地城中村改造。
“未来收益权质押贷款”：杭州未来科技城更新项目，以园区未来10年税收增量、租金收益为质押，获得工商银行50亿元贷款，利率 3.8%，实现 “产业升级预期” 向现实融资能力的转化。
一、社会资本
（一）居民参与
1.直接出资模式：
广州集群街2号楼危房改造中，居民按 4600元/平方米自筹资金（占总成本40%），政府给予容积率奖励（从 2.0 提升至 3.0）和税费减免，建成后房屋价值提升 60%，实现 “原拆原建 + 资产增值”。
成都 “金角银边” 微更新项目，居民可通过 “时间银行” 参与社区公共空间改造，积累的志愿服务时长可兑换物业费减免或商业消费折扣，间接降低更新成本。
2.权益让渡模式：
上海虹口区春阳里更新项目，居民自愿将部分房屋使用权让渡给开发商，换取15年租金收益（约合市场价70%），同时保留产权，开发商将房屋改造为精品民宿，收益按 “居民60%+ 开发商40%” 分成，实现历史保护与居民增收双赢。
（二）产业资本
(一）“产业勾地 + 收益分成”
肥滨湖科学城更新项目，要求拿地企业承诺5年内引入3家以上国家级研发机构，年纳税额超10亿元，方可获得产业用地优惠（地价下浮30%），并享受园区税收增量的40% 分成，吸引中科大先研院、寒武纪等企业参与，带动区域产值年增200亿元。
深圳湾超级总部基地更新项目，腾讯、阿里等企业以 “联合竞买” 方式获取土地，需配建50% 的公共研发空间和人才公寓，政府以 “产业贡献度” 核定地价优惠，形成 “企业投资 - 产业集聚 - 税收反哺” 的闭环。
（二）“运营前置 + 价值提升”：
北京华贸中心商圈更新中，SKP 商场提前3年参与规划设计，出资1.2 亿元改造周边市政道路和景观，换取商业面积增加 15% 和租金定价自主权，改造后商圈客流提升 40%，租金水平达15元 / 平方米/天，较周边高出30%。
成都麓湖生态城更新项目，引入阿那亚团队负责社区运营，通过收取管理费（占运营收入15%）和利润分成（超额收益的 20%），将单纯的住宅开发转化为 “文化 + 旅游 + 居住” 的复合社区，物业价值提升 50%。
三、跨界资本
（一）绿色债券与 ESG 投资：
雄安新区启动区更新项目发行50亿元碳中和债券，募集资金用于被动式超低能耗建筑、光伏路面等改造，债券利率较普通债券低1个百分点，期限20年，获得 MSCI ESG AAA 评级，吸引贝莱德、先锋领航等国际机构认购。
上海桃浦工业区更新项目引入 “绿色信贷 + 碳账户” 机制，银行根据项目碳减排量（预计年减排 1.2 万吨 CO₂）给予利率优惠 0.6 个百分点，同时允许通过碳交易市场获取额外收益，预计年增收益 800 万元。
（二）社会影响力债券（SIB）：
广州永庆坊历史街区更新试点 SIB，政府与公益组织、企业签订协议，约定改造后居民满意度达 85% 以上、文化遗产活化率超 90%，则政府按投资总额的 12% 给予奖励。项目吸引万科公益基金会投资 5000 万元，带动社会资本 1.5 亿元，最终居民满意度达 92%，政府支付奖励金 2400 万元，实现 “社会目标 + 财务回报” 双达标。
实践案例
一、北京劲松小区 “物业革命” 模式
（一）项目基本情况：
20世纪80年代建成的老旧小区，建筑面积12万平方米，居民 1800 户，改造资金需求1.2亿元。
（二）资金来源：
政府资金：中央财政补贴3000万元（占25%），地方财政配套2000万元（17%）；
社会资本：愿景集团投资5000万元（42%），通过 “物业 + 养老 + 商业” 运营获取收益；
居民出资：公共维修基金1500万元（12%），电梯加装等自主改造部分自筹500万元（4%）。
（三）收益来源
1.物业增值：改造后物业费从0.5元/平方米/月提升至2.8元，引入电梯广告、快递柜租赁等增值服务，年收益300万元；
2.养老反哺：建设社区养老驿站，承接政府购买服务年获补贴200万元，同时向居民提供付费养老服务，年营收150万元；
3.政策红利：利用 “劲松模式” 获得住建部试点推广，额外争取专项奖励资金500万元。
项目 IRR（内部收益率） 达 6.8%，成为全国首个实现 “自我造血” 的老旧小区更新项目，复制推广至300余个同类小区。
二、华润城-深圳大冲村旧改与产城融合
（一）项目基本情况：
原大冲村面积68.4万平方米，居住人口10万，改造后建成300万平方米产城综合体，含120万平方米写字楼、80万平方米商业、100 万平方米住宅。
（二）资金来源：
企业自有资金：华润置地投入80亿元（占 30%）；
银行贷款：国开行、工商银行联合提供150亿元开发贷（56%），利率 4.2%，期限10年；
预售回款：住宅部分提前预售回笼资金40亿元（14%）。
（三）收益来源
1.土地溢价：原集体土地通过 “招拍挂” 转为国有建设用地，地价从5000 元/平方米跃升至5万元/平方米，土地增值收益反哺基础设施；
2.产业导入：引入腾讯大厦、大疆总部等科技企业，写字楼租金达 200 元/平方米/月，年收益24亿元，覆盖贷款利息后实现盈利；
3.商业反哺：万象天地购物中心年客流量5000万人次，年营收30亿元，利润用于补贴公共空间维护和产业服务。
项目成为 “城中村改造 + 产业升级” 的标杆，其资金平衡模式被纳入住建部推广案例。
三、上海张园 -“修旧如旧” 的保护性开发典范
（一）项目基本情况：
上海最大石库门建筑群，占地4.3万平方米，含17处文保建筑，改造资金需求50亿元，其中保护修缮成本占40%。
（二）资金来源：
政府专项资金：文物局补贴8亿元（16%），历史风貌保护基金5亿元（10%）；
社会资本：上海地产集团联合外资基金设立30亿元更新基金（60%），采用 “股权 + 收益权” 模式；
商业融资：发行 CMBS7亿元（14%），底层资产为改造后商业物业租金。
（三）收益来源
1.分级保护：核心保护区（30%面积）由政府主导修缮，限制商业开发；风貌协调区（70%面积）引入高端零售、艺术展览，租金达100元/平方米/天，是周边普通商业的2倍；
2.容积率转移：将张园未使用的20万平方米容积率转移至郊区新城，获得补偿资金12亿元；
3.品牌溢价：引入爱马仕、卡地亚等奢侈品牌开设全球旗舰店，收取品牌入驻费和租金分成，预计年收益超5亿元。
项目实现 “保护投入 - 商业收益 - 文化增值” 的正循环，获评联合国亚太地区文化遗产保护奖，成为城市更新中历史价值与经济价值平衡的典范。
城市更新面临的主要问题
一、资金平衡难度大：纯公益性项目（如历史街区保护、老旧小区改造）收益不足，依赖政府补贴，部分城市财政承受力接近极限。
二、社会资本参与壁垒高：政策对土地收益分配、运营权责界定不清晰，导致企业担忧长期收益不稳定。
三、居民利益协调复杂：老旧小区改造中，高层与低层居民对加装电梯费用分摊、容积率增加的利益分歧，导致项目推进缓慢。
应对措施
一、建立动态资金平衡模型
（一）推广 “片区统筹” 模式，如深圳 “1 个核心区 + 3 个配套区” 规划，用商业地块收益反哺公益项目。
（二）开发 “政策计算器” 工具，自动测算财政补贴、土地溢价、税收返还等政策红利，降低企业前期论证成本。如：“宁夏政策计算器”，该平台旨在促进创新资源要素向企业聚集，增强企业发展的创新力和竞争力。上线3年半的时间里，其累计推送了12万次惠企信息，用数字技术打通了政策落地的“最后一公里”。
二、完善市场化退出机制
（一）加快 REITs 常态化发行，扩大底层资产范围，将社区服务中心、公共停车场等纳入，提升资产证券化率。
（二）完善城市更新项目产权交易机制，企业通过股权转让、资产证券化等方式提前退出，缩短资本回收周期。
三、构建多元化协商体系
（一）推广 “居民议事会 + 专家委员会 + 政府监管” 三方协商机制，北京劲松小区通过 “周末议事厅” 解决80%的利益分歧，资金筹集效率提升40%。
（二）引入 “更新意愿度投票” 制度，对同意率超90% 的项目开通审批绿色通道，优先安排财政资金和专项债额度。
未来城市更新资金趋势
一、绿色融资
“十四五”节能减排综合工作方案提出，到2025年城市更新项目100%执行绿色建筑标准，未来，零碳社区、海绵城市等技术应用将带来额外收益。
如，深圳光明科学城更新项目通过碳交易市场，预计每年可获得1500万元碳减排收益，占项目净利润的12%。
政策层面，2024年3月，中国人民银行等七部门联合发布《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》，提出大力支持符合条件的企业、金融机构发行绿色债券和绿色资产支持证券，并优化绿色公司债的申报受理、审核注册等制度安排。
如上海某老旧城区改造项目，通过发行绿色债券募集资金10亿元，用于建设绿色建筑、优化能源系统以及打造生态景观，将原本高能耗、环境质量差的区域，逐步转型为低碳环保、宜居宜业的绿色社区。
二、数字化管理
在城市更新领域，传统资金管理模式往往依赖于过往经验与人工核算，决策过程耗时较长，对市场变化与项目需求的响应不够及时，资金使用效率与精准度均有待提升。
随着大数据、人工智能、区块链等数字技术的迅猛发展，为资金管理的变革带来了新契机，数字化正逐步重构城市更新的资金管理模式，实现从经验决策到智能调度的跨越。
如信阳市财政局成功打通地方债务管理系统、政府采购电子化交易平台、财政惠农补贴 “一卡通” 系统、人行TipS系统、“免申即享” 平台等5个专项系统与预算管理一体化系统的交互共享。
城市更新项目涉及多方主体与多种资金来源，通过跨系统数据共享，能够实现资金的全流程追踪，确保资金流向清晰、使用规范，为科学调配资金提供有力支撑。例如，一个包含商业开发、基础设施建设与保障性住房建设的城市更新项目，可借助数据融通，清晰了解不同子项目的资金投入、使用进度以及剩余资金规模，及时调整资金分配，保障项目整体推进。
三、城市更新向精准滴灌转变
社区经济以 “小场地、小投入、小项目” 为显著特点，这些 “小而美” 的项目却蕴含着巨大能量，能够有效激活社区的内生动力。
如南京小西湖片区，2022年荣获联合国教科文组织 “亚太地区文化遗产保护奖”，保留80% 原有建筑，通过公房腾退、厂企搬迁释放空间，引入民宿、非遗工坊等业态。项目总占地面积5公顷，涉及810户居民，改造后居住密度下降 30%，公共空间增加40%。
资金来源包括：政府专项债券3.2亿元用于基础设施改造与历史建筑修缮；引入南京壹城集团等国企，投资1.5亿元开发商业综合体，通过租金分成回收成本；居民以房屋入股形式参与，例如部分居民将老宅改造为民宿，与运营方按收益分成。
年租金收益5.4亿元（2023年数据），文旅收入占比40%。原住民保留率达75%，社区凝聚力显著提升。项目带动周边房价上涨15%，成为南京老城更新标杆。
总结
城市更新的资金革命，本质是城市发展逻辑的深层变革 — 从 “土地财政依赖” 转向 “多元价值共创”，从 “政府单边投入” 转向 “社会协同共投”。当财政资金的 “杠杆效应”、市场资本的 “效率优势”、社会力量的 “参与活力” 形成共振，城市更新将超越简单的空间改造，成为重塑城市治理模式、激活产业创新动能、增进民生福祉的核心抓手。
未来，随着政策工具箱的持续丰富、金融工具的不断创新、治理机制的日益完善，城市更新的资金密码将被进一步破解，为中国城市的高质量发展开辟更广阔的空间。
来源：城投&低空产业
