作者：汪晖 针对土地承包经营纠纷产生的原因，应当从以下几个方面妥善处理，以保障承包各方权益。第一，牢牢把握承包经营关系稳定长久不变这一基本原则。第二，依法依规进行土地承包和土地流转，合理合法化解土地承包经营纠纷。第三，多方协同构建自治善治局面 2024年4月，内蒙古开鲁县的农民在春耕时节下田耕种时遭到当地镇村干部的阻挠，被要求缴纳额外的“增补承包费”，否则无法进行正常的耕种活动。相关采访视频公开后，这一事件迅速在互联网发酵并引发热议。 双方争议的焦点是：村集体主张，农户原先承包的是草地，在“国土三调”后被确认为耕地。相较于草地，耕地的价值和产出水平更高，因此农户需要补缴额外费用。而承包方认为，其与村集体签订的合同期限为30年，承包费用已于签订合同时一次性缴纳。而草地转为耕地，是承包方持续投资改良的结果，村集体无权以土地改良为由收取额外费用。 虽然在事实层面，相关事件还有许多细节等待澄清。例如，在订立的承包合同中，是否对土地用途和界限有明确约定？开垦成耕地的草地有没有在规划中被划为基本草原？将承包的草地开垦成耕地，是否符合草原法、土地管理法和相关规划？有没有合法审批程序？但是透过这些细节，这起事件的本质还是土地承包经营权纠纷。我们可以通过该事件对近年来土地承包经营权纠纷频发的原因做一讨论，并探讨如何用法治来解决土地承包中的纠纷，保障土地承包各方主体的权利。 近年来的实践表明，引发土地承包经营纠纷的原因主要有以下几个方面。第一，农业承包合同的签订不规范、不完善是导致土地纠纷产生的主要原因。在合同签订过程中，由于合同双方法律知识的匮乏，合同内容往往过于笼统、简单，约定的权利义务不明确，导致合同难以履利义务不明确，导致合同难以履行。有些合同履行期满后，一方当事人仍然占用集体土地拒不退还，致使纠纷产生。第二，临近二轮承包到期，部分村庄因人口变动而产生承包地分配不均问题，进而产生纠纷。第三，随着城镇化和工业化的推进，土地的财产价值显著提升，一些商业开发项目可能涉及农村土地，如何公平分配土地增值收益可能引起原有土地承包关系的冲突。第四，地方政府在土地政策执行过程中可能存在解释和实施上的差异，使得农民在承包土地时面临不确定性，增加了纠纷的风险。第五，在土地流转中，农村集体经济组织提供了中介服务，围绕中介服务管理费的收取，发包方和承包方之间可能形成纠纷。 在上述事件中，我们或多或少能够看到上述诱因的一些影子。例如在新增耕地高效利用试点政策的执行过程中，地方干部将收取增补承包费作了片面化和简单化理解，加之执法手段过于粗暴，导致与农民群众的矛盾激化。针对土地承包经营纠纷产生的原因，笔者认为应当从以下几个方面妥善处理土地承包经营纠纷，以保障承包各方权益。 第一，牢牢把握承包经营关系稳定长久不变这一基本原则。《中华人民共和国农村土地承包法》第一条即明确指出，要保持农村土地承包关系稳定并长久不变。当前，二轮承包到期再延长三十年的试点工作正在有序开展。稳定的承包关系不仅有利于保护农民的财产权益，有利于激发农民对土地的投资信心，也构成了农村社会和谐稳定和国家粮食安全的基础。因此，在土地政策试点与执行的过程中，应主要以引导和激励等方式，助推承包方切实保护农地，提高土地利用效率，而不能以解除承包合同为威胁，更不可直接剥夺承包农户依法享有的权利。在这方面，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条已作出明确规定，国家机关及其工作人员，不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。农村土地政策的调整与实施，不应与稳定长久不变这一基本原则相与稳定长久不变这一基本原则相违背。 第二，依法依规进行土地承包和土地流转，合理合法化解土地承包经营纠纷。《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》等法律对承包关系的稳定、土地经营权流转的规范作出了原则性指导。土地承包双方应依法订立和履行承包合同，依法完善土地流转关系，尽可能避免纠纷产生。纠纷产生后，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，土地承包经营纠纷可通过协商、调解解决，协商调解不成可申请仲裁或起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》也对解决土地承包经营纠纷提供了可操作的程序性规则。在纠纷解决的过程中，应尽可能利用所有可用资源，争取得到相关政府机构及社会各方的支持与合作，以便在调解和仲裁中处理纠纷背后的根本问题，防止土地纠纷进一步升级。 第三，多方协同构建自治善治局面。作为承包方，应按照合同规定合理利用土地，遵守农业生产的相关法律法规，就承包地的改造提升事项与村集体进行沟通协商，以避免法律风险和可能引起的纠纷。村集体不仅是土地承包的参与者，更要承担起监督者的角色。一方面，村集体应通过合理利用集体机动地、荒地以及其他土地资源，推动农业地以及其他土地资源，推动农业向规模化、现代化方向发展，这不仅能增加村集体的收入，还能通过建立公正的收益分配机制，提升村集体经济组织成员的收益。另一方面，村集体要做好承包经营管理的监管，不能“一包了之”，对承包方的不法行为，要早发现早劝说早制止，并及时上报有关部门。对政府而言，应严格按照国土空间规划实施监督管理，土地执法监察机关要认真落实事前监察、事中监察和事后监察，对违法占地、破坏生态环境的行为及时发现与处理，防止形成历史遗留问题。同时，政府相关职能部门要切实发挥自身的指导和监督职能，确保程序合规性，做好合同审查备案、确权登记，采取有效措施对土地承包、流转进行全程管理和监督，减少违法违规违纪事件的发生。 “十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策。这一基本国策决定了依法推动农村土地三权分置和有序流转将是一项持久且需深入推进的重要任务。我国在推进农村土地承包权法治化方面已经取得了显著进展，但在实际执行过程中仍面临一系列挑战。未来，如何通过继续深化农村土地改革，巩固和完善农村双层经营体制，更好发展农村生产力，为共同富裕和乡村振兴提供更坚实的经济基础，依旧是摆在政府和学者面前的一项重要议题。 作者：汪晖 浙江大学公共管理学院土地管理系 来源：《中国党政干部论坛》期刊