经济下行压力来自哪里
众所周知，中国经济自改革开放以来取得了显著的成就。改革的最初30至40年间，平均年增长率保持在9%以上，成绩斐然。然而，过去十几年来，特别是2010年、2012年之后，发展面临下行压力，且在近几年尤为突出。目前许多政策讨论都与如何应对经济下行压力有关。
在探讨应对之策之前，先简要谈谈当前经济增长放缓现象的成因。在我看来有三方面因素：第一个原因，周期性因素。周期性因素一般与短期变化相关，例如经济危机、出口受阻，或如新冠疫情等突发事件。这些都会对总需求产生影响，进而导致经济增速减缓。我们目前可能仍未完全摆脱疫情冲击的后遗症，地方政府、企业和家户的资产负债表均遭受了一定程度的损害，对当前的经济活动仍产生着影响。
第二个原因，结构性因素。中国经济发展带来许多变化，其中突出的一点是居民收入水平的提升。收入水平上升也意味着成本的上升，再结合其他许多因素的变化，使得产业结构必须进行相应的调整。过去，中国经济增长多年依赖于劳动密集型、低成本、低附加值的制造业，但如今，低成本优势已不复存在，因此，经济增长除了关注总量和总需求不足的问题外，还需关注结构转型的问题。我们的新能源、人工智能、机器人等新兴产业正蓬勃兴起，展现出巨大的活力，但从总量上看，它们尚不足以支撑中国经济的持续增长。
第三个原因，趋势性因素。过去我们曾认为，中国经济增长速度必须保持在8%以上，但随着时间的推移，增速逐渐降至7%，进而低于6%，我们对此也逐渐接受了。随着经济水平的提高，增长速度的逐渐下降是一种正常现象。但与此同时，我们确实也面临着一些新的挑战，例如总要素生产率并不理想，效率不太高等。这表明我们仍拥有巨大的发展空间和潜力。
简而言之，我们的经济增长确实面临着下行压力，而压力源自至少三个维度，是周期性因素、结构性因素以及趋势性因素作用的综合结果。
为什么要强调政策组合
理解下行压力的成因之后，政策应对就会变得清晰。今年两会上政府工作报告提出了一系列需要在2025年落地的重要政策措施。而在我看来，应对的政策需要形成政策组合。
这套政策组合包括三个政策维度：第一是总量的维度，涉及宏观政策的制定，旨在调节总需求，改善市场预期，进而扭转经济的下行势头；
第二是结构的维度，即行业政策，关键在于当旧的增长动能逐渐退出时，我们是否能够加速新动能的构建与成长；
第三是制度或改革的维度，改革政策的实施至关重要，其核心目的在于增强经济主体的信心，提升资源配置效率。
若三个维度的政策均得以妥善落实，将有望提高经济的总效率，增强经济增长潜力，从而加快经济发展的步伐。
为什么我强调政策组合？因为当经济面临下行压力时，经济学者通常会很自然地想到通过宏观政策进行逆周期调节。这是一种很正常的反应。然而，在中国讨论这个问题时，需要考虑我们相对比较独特的经济特点。对于成熟的市场经济体而言，其经济结构相对稳定，市场环境相对明确，因此，只要宏观经济政策保持稳定，问题基本上就能得到解决。然而，我国是一个发展中国家，是持续转型中的经济体，这意味着我们的许多制度和政策环境仍在不断变化和完善的过程中。如果我们能够改善市场环境，就可能提高效率，使经济增长更快。
回想1978年以来我国取得的巨大成就，正是由于改革政策的实施，才使得大家的积极性被调动，效率得到提升，经济发展得以加速。当前，我们的产业正处于快速迭代阶段，若能采取有效措施使产业更新换代进一步加快，那么，稳经济政策的成效将更为显著。因此我认为，在我国，除了宏观总量政策外，行业政策和改革政策的重要性更加突出。
但这并不是说，行业政策和改革政策在成熟的市场经济国家不重要。日本前首相安倍曾提出“三支箭”，就是财政政策、货币政策和结构改革的组合，可见日本也强调改革的重要性。当下，马斯克在美国总统特朗普授意下所推行的主要也是结构改革。我想强调的大思路是，在探讨稳增长时，宏观政策至关重要，但若能与行业政策和改革政策相结合，其效果可能会更加显著。
客观而言，这些政策的效果在不同时期内发挥作用的空间并不相同。在经济严重下滑的时期，重点应放在宏观政策上。在过去这一两年中，增强宏观调控的力度已是大多数学者的共识。2024年9月底一揽子政策的出台，也确实显示了成效，第四季度的GDP出现反弹，2025年第一季度的表现目前看来也不错。在经济下行压力巨大时，宏观政策应首当其冲，但当经济达到适度稳定状态后，则应考虑让不同的政策互相配合。若能将不同政策协调一致，区分轻重缓急，综合运用的效果会更佳。
观察过去十几、二十年可以得出一个观点，我国宏观经济波动的主要驱动力来自建筑和房地产行业。这一观点具有一定的合理性。2008年次贷危机冲击之后，我国经济出现了短暂的疲软，但很快便恢复了活力。当时推出的四万亿刺激计划，大家至今仍记忆犹新。然而，从不同行业的变化来分析，最终持续推动经济复苏的实际上是建筑业和房地产业。这里的建筑业主要指基础设施建设。2020年以后，经济再次呈现下行趋势，背后的主要驱动力也是房地产行业。房地产行业的衰退对经济周期产生了显著影响。这一观点大家可能比较容易理解，因为建筑业和房地产业在中国经济中的比重非常大。
然而，从另一方面来看，我们获得了两个重要的启示：
第一，若要把当前经济真正稳住，我们需要想办法稳定房地产市场。因为若房地产市场无法稳定，那么稳住总体经济的难度会更大；第二，需要承认这样一个事实：房地产以及低端劳动密集型产业的黄金时期已经结束，因此，现在我们需要发展一批新兴产业，即现代化产业，以支撑我们下一轮的经济增长。
增长目标与实际增速这两条线现在咬得非常紧。那么，有没有可能是因为我们把增长目标看得过重了？有时我们可能不得不付出额外努力去推动经济增长，确保目标得以实现。虽然最终增长目标实现了，但经济质量可能并未得到相应的快速改善。一方面，总要素生产率在过去几年的表现并不理想；另一方面，我们也观察到债务水平的上升以及新兴产业的兴起并不显著。这些问题值得我们进一步关注。因此我认为，我们应该在短期内对增长目标持有更为放松的心态。
固然，不少学者认为，设定较高的增长目标依然很重要，因为若目标设定过低，可能削弱人们的信心。而且，当前普遍认为，若设定的增长目标偏低，则可能无法实现我们在“十四五”规划中提出的至2035年经济增长和人均收入翻倍的目标。为了满足这一长期目标，年均GDP增长率必须达到一定标准。在我看来，虽然设定增长目标确实至关重要，我们亦需致力于实现目标，但是当前我们确实需要将关注点从增长的数量转向增长的质量。这一观点已提出二十余年，仍需持续强调。唯有增长质量得到提升，经济的可持续性才有可能得到保障。更为重要的是，若适度放松心态，腾出手来将更多精力投入到改善经济结构和提升质量上，未来我们的增长空间或许将更为广阔。
前面提到，随着经济发展水平的提升，增长速度往往会下降，这是一般性的规律。通常情况下，较为发达的国家其增速相对较慢，这是普遍现象。然而，需要强调的是，这一论断基于一个关键的假设，即技术保持不变。在技术不变的前提下，随着发展水平的提高，国家越接近技术的前沿，进一步提升的难度就越大，那么增长速度自然会逐渐减缓。但是，如果能经历重大的技术革新，增长速度不仅可能不会下降，反而有可能实现上升。
今天，我们正处于数字革命的黄金时期，特别是通用型人工智能、机器人技术、能源储存、智能测序、公域和区块链等技术迎来了大发展。如果我们能够成功抓住机遇并实现落地，我们的经济增长将获得更大的动力。
因此，在当前形势下，我们需要做的就是宏观政策、行业政策、改革政策三个维度上互相配合。
地方政府的角色如何转型
关于改革政策，在短期内最主要是两个方面：一方面是提升企业家信心，尤其是民营企业家的信心。政府工作报告提出了2025年的工作任务，其中一项是“推动标志性改革举措加快落地”。这一点的重要意义在于，标志性改革举措一旦落地，将能有效提振信心并提升效率，使经济复苏的可能性大大增加；另一方面则是提升资源配置效率。关于资源配置效率的提升，众所周知，地方政府在中国经济发展中发挥了巨大的作用，不少学者甚至认为，放权是改革开放初期推动经济增长的关键因素之一。由于决策权从中央政府转移到地方政府，激发了地方的积极性，提升了工作效率，促使各地官员努力工作，因地制宜做决策，甚至形成了所谓的“GDP锦标赛”，地方间相互竞争以促进经济的发展。然而，我们必须认识到，十八届三中全会和二十届三中全会均重申了改革的最终目标，即让市场在资源配置中发挥决定性作用。虽然资源配置权限从中央向地方转移是改革进程中的重大进步，但这并非改革的终极目标。未来，我们需要更多地将资源配置的权限交给市场。
因此我认为，在当前地方财政面临诸多挑战和变化的背景下，我们也许可以考虑将地方政府转型作为下一轮经济改革中的一项关键举措。具体而言可以包括三方面：第一，通过央地财政关系重置，解决地方政府长期面临的事权与财权不匹配的问题。第二，地方政府肩负着众多任务，包括招商引资、制定产业政策等，但这些工作必须在其自身的资产负债表预算约束内进行。过去，地方政府大量借款，用的是国家的信用。这当中涉及软预算约束问题，需要逐步去解决。第三，地方政府应将工作重心聚焦于传统政府功能，即提供公共服务、维护公共秩序、建设基础设施，并在条件允许且预算约束明确的前提下，适度进行投资和制定产业政策。
随着经济改革的深入，一些曾经行之有效的措施在达到一定阶段后需要继续推进。过去取得的成就固然辉煌，但未来的发展要求我们不断前行。因此，地方政府的转型或许应成为下一步市场化改革进程中的关键步骤之一。
（作者为北京大学博雅特聘教授、国发院院长、南南合作与发展学院院长、数字金融研究中心主任）
来源：北京日报客户端
作者: 黄益平
