作者：赵晶晶 李放

摘要:我国农村老年人口规模大，老龄化速度快，解决农村老年人的养老收入不足问题，是实现共同富裕的现实进路。调查发现：农村土地承包权退出作为土地资产建设的一条新兴路径，在为农村老人补充养老收入方面具有巨大潜力。农民可通过让渡其土地承包权和经营权来换取一次性货币和社会保障补偿，将土地权益转化为养老收益，实现土地资产向财产性收入的转变。但这一资产收益养老路径在实践中仍面临诸多困境，包括补偿资金的短缺、产业的发展和收益的不确定性让地方政府无法大力推广，以及捆绑式的退出模式和农民的恋土情结导致农民参与意愿不高。基于此，围绕“资产收益养老”这一逻辑主线，构建“唤醒资产—建设资产—补充养老”的理论分析框架，提出重塑土地资产理念，建立农村老年人退出机制、建构多元共治机制、完善多元补偿机制等建议。

一、问题提出与文献回顾

我国农村老年人口规模大，老龄化速度快，而农村社会养老保险制度建立时间不长，还存在保障水平不高、相关机制尚不健全等问题，因而探索新的补充养老路径，已成为积极应对人口老龄化战略和推进共同富裕的现实需要。国家在设计农村养老制度之初，假定土地具有资源、资产与财产的多重属性，能够为农民基本生活提供重要保障。如今，随着土地制度的深化改革，产权的明晰化、土地资产运作的多样化，农民可以获得更多的土地财产权益。而推进土地承包权有偿退出作为当前我国农村土地制度深化改革的现实议题，有望在实践中成为实现农民财产权益的重要路径。党的二十大报告、2023年中央“一号文件”再次明确提出保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。在此契机下，土地承包权有偿退出能否将农民的土地资产转化为养老收益，并以此补充农民的养老收入？为回答上述问题，本文将农村养老的现实问题置于新时期土地制度改革视域之下，探究土地承包权退出能否补充农民养老收入，为完善农村养老保障提供新的路径。

当前，学界围绕土地承包权退出的研究主要集中于三个议题：一是土地承包权退出意愿研究。农民土地承包权退出受多种意愿影响，研究指出农户分化[1]、非农就业水平[2]、家庭农业机械使用率[3]、家庭生命周期[4]、土地租金[5]以及所处村庄特征[6]等因素会显著影响农民土地退出意愿。二是土地承包权退出实践研究。已有不同省份先后开展了土地承包权有偿退出试点。当前学者们着墨较多的主要是重庆梁平“退用结合”[7-8]、宁夏平罗“插花安置”[9-10]以及四川内江“三换”[11-12]等模式，各地区在退出条件、退出形式以及补偿标准等方面都有较大差异。三是土地承包权退出困境研究。随着改革的深入，有学者指出土地承包权退出试点存在补偿标准不规范、退出地块较分散、后续保障措施不健全等问题[13]，王海娟从价格机制失灵角度解释退地的现实困境，主要表现在退地者和承退者的积极性较弱，以及土地供需错位等方面[14]。为此，相关学者提出政府应通过承担土地承包权退出的保障性补偿责任来消除市场失灵的问题[15]，建立整合土地和完善交易平台基础上的承包权退出利用机制以及多措并举的承包权退出风险防范机制[16]等。

综观已有文献发现，由于当前开展的土地承包权退出试点是鼓励、引导在城镇居住生活且有稳定非农工作的农户自愿有偿退出其享有的土地承包权，大多文献基于“盘活土地资源、优化人地配置”的视角探讨土地承包权的退出意愿和退出实践，整体缺乏对农村老年人养老收入的关注。虽有学者初步提出以土地承包权退出补充养老的政策构想[17]，但尚未围绕这一政策构想展开机理诠释和实践验证。鉴于此，本文尝试以“资产收益养老”为逻辑主线，构建“唤醒资产—建设资产—补充养老”的理论分析框架，结合地方土地退出改革实践，深入剖析该政策构想的运作机制、实践困境，并提出未来发展对策。

二、基本内涵与理论框架（一）基本内涵

土地承包权有偿退出是指承包农户自愿有偿放弃合法持有的农村集体土地承包权，其具有以下特点：（1）在当前土地“三权分置”制度下，权利内涵包括承包权和经营权；（2）主体对象分别是农村集体经济组织（土地所有权人）和农户（土地承包经营权人）；（3）行为方式是农民以自愿为原则，将其合法拥有的土地承包权退回给集体经济组织，并获取一定资金补偿[18]。《中华人民共和国民法典》物权编将土地承包权确定为物权中的用益物权，这意味着农民的土地权利不是单纯的使用权，还是具有经济价值的财产权。因此，土地承包权退出是农民通过让渡其土地产权以获得财产性收益的退出，亦可视为“财产性退出”[19]。基于此，本文的承包权退出补充养老收入则是指农民通过让渡土地承包权和经营权来换取货币收益和社会保障等补偿，将土地权益转化为养老收益[20]，实现土地资产向财产性收益的转变，以提高其养老收入。

（二）理论框架

20世纪90年代初美国经济学家迈克尔·谢若登在《资产与穷人：一项新的美国福利政策》一书中指出“以资产为主（asset-based）的社会政策是比以收入为主（income-based）的社会政策更有力的反贫困措施”，他主张建构以资产为基础的福利模型，即资产建设理论：基于困难群体的资产优势，通过干预影响困难群体的资产形成，实现资产的保值以及资产的转化，从而增强困难群体获得收入、实物或者服务的能力，以保障其生活需要。正常而言，满足人的需要的路径为“需要←产品和劳务←收入”，在此基础上，“资产”作为提供收入的手段成为第四环节[21-22]。因此，本文将新一轮土地制度改革与农村养老保障两大主题有机联系起来，围绕当前土地制度的深化改革，充分吸收资产建设理论，构建起“唤醒资产—建设资产—补充养老”的理论分析框架（见图1）。

1. 唤醒资产：

资产优势。资产是谢若登提出的资产建设理论的核心概念。土地的资产属性强调土地基于权利形态通过产权交易获取直接经济价值，即农民将其手中的土地承包权进行全部或者部分交易，而这需要产权完整性以及交易市场的存在[23]。土地产权的清晰界定且可交易，是土地资源转化为土地资产并实现资本化的决定性条件[24]。但是长期以来，由于土地产权制度及使用权归属界定模糊，农民拥有土地这一资产优势没有充分发挥。随着新一轮土地制度改革的深化，土地产权实现从“两权分离”到“三权分置”的变革，农民集体、承包农户以及经营主体与承包地相对应的权利关系逐渐明晰，加之土地要素市场的释放，促使土地这一“沉睡的资产”被唤醒。

2. 建设资产：

政府干预。谢若登提出的资产建设理论是通过改变来自政府的金融支持性质，在低收入人群的福利模型中引进制度化的资产积累过程，而资产积累不是传统意义上的剩余，而是一种制度化的过程，需具备起到适当激励作用的有效制度结构[21]。因而，国家的制度设计或者政策支持是前提。当前国家积极出台一系列重要政策文件为土地承包权有偿退出保驾护航，地方政府通力合作，促进农民土地资产的释放，提高其财产性收入。

3. 补充养老：

自愿参与。自愿参与是资产建设理论的基本原则，2019年新《承包法》规定，尚在承包期内的农户可以选择将其土地承包权有偿交回发包方，并且可以就其在承包地上投入而提高生产能力部分获得相应补偿[25]。农民作为土地承包权这一权利束的主体，基于其现实情况考量，自愿决定是否将土地承包权利退出以换取经济补偿，将其土地资产转化为养老收益，提高其养老水平。谢若登指出，社会福利政策，特别是将资产作为依据制定的福利政策可能不会完全取代那些以收入为基础的社会福利政策，而是作为一种政策的补充[21]。因此，土地资产化运作带来的养老收益只是作为农民的补充保障来提高其养老保障水平。

图1 理论分析框架

三、案例呈现：农村土地承包权退出补充养老收入的实践分析（一）案例选择

为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》和农业部等四部门《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作的通知》文件要求，根据全国经管暨确权登记颁证工作会议的部署，江苏省淮安市金湖县银涂镇唐港村成为农村土地承包经营权确权登记颁证成果运用试点，开展农村土地承包经营权有偿退出和农村土地互换并地两项工作。故本文选取该地开展田野调查。金湖县地处淮河下游、江苏省中西部、淮安市南部，素有“荷花之乡”“鱼米之乡”美誉，银涂镇为金湖县的“东大门”，唐港村为银涂镇下辖村，位于金宝航道北岸。全村社会面积8 000亩，全村2 056人，共618户，村集体经济年收入70万元，人均年收入1.65万元。

本文所用资料来自2018年7月、2019年2月两次赴金湖县银涂镇唐港村的实地调查和半结构访谈。选择该地区的土地退出试点作为研究案例，主要原因在于：一是该村土地承包权有偿退出试点并非自发探索，而是在政府整体部署和制度安排下推进；二是该村土地承包权有偿退出符合政策文件中土地承包权退出含义，而非单纯意义上的土地经营权流转；三是该村土地承包权有偿退出试点在退出补偿机制设计时考虑到了社会保障的安置。根据研究需要，本文选取该村村干部和退地试点负责人进行访谈，详细了解了该村开展土地承包权有偿退出试点的实施情况。

（二）案例实践

金湖县银涂镇唐港村为农民土地承包权有偿退出做出一系列探索，如成立组织、宣传动员、调查摸底、测量到户、签订合同、复垦土地、补偿事项等，也初步形成一套相对完善的退出办法，让退地农民获得更多的土地财产收益，共享城镇化、市场化发展成果（见图2）。

图2 唐港村土地承包权退出的实践分析

1. 退地条件。

唐港村在退地过程中实施“双退模式”，即土地承包权和宅基地使用权的同时退出，退地农民需将农业户口转为非农户口，并且放弃集体经济组织成员身份及相关权益。农民自愿申请退出承包地需满足以下核心条件：（1）在本城镇或其他城镇拥有自主产权住房，人均住房面积不低于30平方米；（2）处于劳动年龄的退地人员，在其他行业拥有稳定工作，并已加入城镇职工社会保险，其家庭有足够经济收入保障；（3）农户退出的承包地、宅基地以及自留地要通过置换、并地形成连片规模化。

2. 退地补偿。

唐港村采取的是“永久性退出，一次性补偿”。承包地退出补偿范围包括农户土地承包经营权和集体收益分配权（退出本集体经济组织成员资格），以退出承包地的面积为依据计算应该获得的补偿，退出面积以农村土地承包经营权确权登记颁证中的实测面积为准计算，补偿标准为2.7万元/亩；宅基地的退出补偿按照《金湖县农村宅基地有偿退出试点办法》执行，补偿标准为3.5万元/户，超出1.5亩的按自留地处理，自留地退出的补偿标准为1.19万元/亩。

3. 社会保障。

保障退地农民参加城镇企业职工养老保险至国家法定退休年龄。超过国家法定退休年龄的，参照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府令第93号），按农村居民最低生活保障标准提留保障资金，建立个人账户。自完成退出程序次月起，按月发放养老补助金，以农民最低生活保障标准的1.1倍为标准；个人账户不足时由县财政兜底；如被保障人亡故，个人账户余额退还其法定继承人。已经参加城乡居民基本养老保险的，同时享受最低标准基础养老金。

4. 土地利用。

金湖县国有资产经营投资有限责任公司、新城投资有限公司、村集体共同成立农业发展公司，将退出的土地通过互换并地、空间置换等方式整理成连片地块后，投资建设高效农业园区或休闲旅游特色现代生态农庄，县农委、国土局、水务局、开发局等相关部门予以支持。经营所获得的收益，县国有资产经营投资有限责任公司、新城投资有限公司、村集体按投资比例进行分配。

四、农村土地承包权退出补充养老收入的运行机制（一）制度改革下的土地资产唤醒

土地具有资源、资产与财产的多重属性，既是农民赖以生存的基础生产资料，也是农民最主要的资产与财产[26]。当前随着土地产权制度的深化改革，农民被赋予更多的土地权益，土地要素市场渐趋开放，土地作为“资产”的属性得以增强。这意味着传统的土地保障的内涵发生了变化，土地已不只是提供基本保障的生产和生活资料，而是可以通过退出等方式实现更加多样化运作的资产。在唐港村退地试点实践中，农民可以通过让渡土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权这“三项权益”来增添补充保障，即将土地的实物保障转变为通过让渡产权来获取财产性收益的货币保障。

（二）政府干预下的多元主体共建

唐港村的土地承包权有偿退出是基于中央政府的推动，县、镇两级政府的扶持，村集体经济组织主导实施的，行政力量贯彻始终。在中央政府的推动部署下，金湖县政府与唐港村集体经济组织就如何筛选退出主体、设定退出方式、资金补偿机制、土地利用方式制定了相应的实施办法。首先，唐港村集体需要根据试点办法审核退地农户的退出资质，对符合条件的农户，才能允许其退出土地。其次，唐港村集体联合金湖县国有资产经营投资有限责任公司、新城投资有限公司按2:4:4的出资比例将补偿资金支付给退地农户。最后，金湖县国有资产经营投资有限责任公司、新城投资有限公司与唐港村集体共同成立农业发展公司，将退出的土地通过互换并地、空间置换等方式整理成连片地块后，投资建设高效农业园区或休闲旅游特色现代生态农庄。

（三）自愿参与下的养老收入补充

在退地试点实践中，唐港村符合条件的农户需严格按照《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国民法典》物权编等相关法律法规，自愿向村集体提出书面申请，将确权登记颁证后的承包地块交给村集体，主动放弃土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权这“三项权益”。退地后的补偿方式包括货币补偿和社保安置，其中超过国家法定退休年龄的，每月按照农村最低生活保障标准的1.1倍发放月养老补助金，对于已经参加城乡居民基本养老保险的，同时享受其最低标准基础养老金。据调研，截至2018年底，唐港村退地农民每月每人可领取的养老金，较领取新农保基础养老金的老年农民，金额增加了约430元。正如退地老人所言：“之前每月领取一百来块的农保，现在退地之后，现在每月差不多570元，可以了。”（唐港村L村民访谈记录：20190202-LR01)(1)另外，调研发现金湖县农地流转的收益约800～900元/年/亩，农民退地后的补偿，显然较流转更具养老优势。唐港村村长认为：“农民过上了城里的生活，开启了从农民走向市民的生活方式。尤其是那些高龄老人不需要一大把年纪还到田里去干活了。”（唐港村G村长访谈记录：20180716-CZ）可见，土地承包权退出对于农村老年人尤其是高龄老人来说，既摆脱了繁重的体力劳动，同时也获得了有效的社会保障。

五、农村土地承包权退出补充养老收入的运行困境（一）政府层面：资金短缺，无法大力推广1. 土地承包权退出的补偿资金来源有限。

土地承包权有偿退出能否顺利推进的核心在于补偿标准和资金来源，这对地方政府、村集体的财政能力等都提出了较高要求。在现行政策设计下，农民只能将土地承包权和经营权退回给村集体，并由村集体对退出的农民进行经济补偿。唐港村在推行土地承包权有偿退出实践中，由于镇村两级财力有限，目前由二者承担的60%试点补偿款都是来自金湖县国有资产经营投资有限公司借款。这种以政府出资为主的筹资方式仅能支撑小规模试点，难以满足大规模退地所需的补偿资金需求。

2. 土地承包权退出后的农地利用收益波动。

农民退出承包地后，唐港村先接收农户申请，待土地全部收储完成后再将其打造成高效农业园区或休闲旅游特色现代生态农庄，产业发展和收益存在较大不确定性，也会导致政府出资垫付给退地农民的土地补偿款难以按原计划收回，甚至面临资金链断裂的危机。

（二）农户层面：退地意愿不高1. 土地权利捆绑退出。

农户需主动放弃土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权这“三项权益”，转户进入城镇生活，这种绝对化的“捆绑退出”模式使农民难以接受。在农村，人们普遍利用家中的自留地或院落生活空间从事蔬菜种植、家禽养殖等，以此满足日常饮食所需，降低生活成本[27]，而城镇较高生活成本容易让退地农民产生较强的心理落差。正如一位退地老人所言：“在政府的大力号召下，我们将土地退了出去，在镇上生活。米面蔬菜不像以往能靠自家土地，现在这些都需要去购买。总体看还是农村生活成本低。”（唐港村A村民访谈记录：20190203-LR02)

2. 农民“恋土”情结浓厚。

虽然土地种植收益下降，但依旧是大多数农民内心的安全保障。外出务工或已定居城镇的农民大多有着较强的土地依恋情结，他们将土地作为与村庄联系的纽带，或作为其乡土生活与生产劳作回忆的载体[28]。土地承包权退出不同于流转，其不可逆性会加强农民的惜地心理。因此，在土地继承、土地情结等多方面的心理因素下，部分农民不会因为非农收入的提高抑或一时的土地收益而选择放弃土地承包权。

六、农村土地承包权退出补充养老收入的实现路径

利用土地承包权有偿退出政策的契机，积极探索土地承包权退出与农民补充养老收入的关联机制创新，为老龄农民提高养老保障水平，是对国家增进老年福祉的积极回应。故本文基于金湖县唐港村的退地实践分析，探寻实现土地承包权退出补充养老收入的发展路径。

（一）重塑土地资产理念

对于农民而言，土地不仅是简单的农业生产要素，更是能够多维度、多渠道影响农民收入来源、收入水平以及收入持续增值能力的重要资产[29]。为此，亟须重塑农民的土地资产理念，更新土地价值认知，加快土地的资产化运作。一是普及土地资产知识，包括土地的价值、用途以及资产化运作方式等信息，引导农民理性看待土地退出。二是宣传相关典型示范，推广土地承包地有偿退出的典型案例和成功经验，激发农民参与土地退出的积极性。

（二）建立农村老年人退出机制

在统筹推进土地承包权有偿退出过程中，当前政策目标是推动进城落户农民实现城镇化、市民化，促进土地资源的优化配置，提高土地生产效率，因而该政策的目标群体主要为“有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户”，即主要指向离乡进城农民，尚未考虑到农村老年人。然而，以老人农业为特征的农业劳动力面临严重的代际转换危机。因此，政府在进行顶层设计时，政策目标群体可以增加农村老年人[17]，尤其是已与子女分户居住或子女在外务工的农村老年人。通过优待政策积极鼓励符合条件的农村老年人自愿有偿退出承包权，政府在做好宣传、引导和管理工作的同时，要加强对承包地退出市场的管控，以保护农村老年人的土地权益。

（三）解除“捆绑”退出模式

在政策目标主导下，唐港村实行的权利“捆绑退出”模式，即农村宅基地的使用权、集体收益分配权等权利都需与土地承包权一起退出，必然影响或者制约农民的退地意愿。在现实中，除考虑到退地补偿标准之外，一次性退出之后无法保留集体土地“三权”是影响进城落户农民退地积极性的重要因素[30]。考虑到农民的不同地权诉求[31]，可解除多权同退的捆绑模式，尤其是农村宅基地使用权的捆绑，实施多样化的退出模式，如退出期限分为长期退出和永久退出，退出程度分为整体退出和部分退出，这在吸引农民退地的同时还可解决补偿资金短缺的困境。

（四）建构多元共治机制

推动土地承包权的有序退出，需提高各方主体的参与积极性，并建构政府主导、市场支持、社会协同、农民参与、法治保障的多元共治格局。一是政府的政策支持与制度设计是前提，地方政府与集体经济组织作为退出主体筛选、退出方式设定、资金补偿方式等相应实施办法的制定主体，亟须落实其主体责任，增强角色意识与引导功能。二是鼓励并吸引农业龙头企业、家庭农场或者新兴市场主体参与到退地实践中，从而充分利用土地、焕发土地经济价值的同时纾解资金筹措困境。三是健全农民的土地权益表达与决策参与通道，提高农民的参与意识，确保土地承包权退出全过程的合法、透明。

（五）完善多元补偿机制

从金湖县唐港村的退地实践来看，目前退地的补偿资金主要是依靠政府出资，这对政府的财政能力提出较大考验，可持续性也受到质疑。为此，需要在两方面加强保障。一是拓宽补偿资金的来源渠道。鼓励社会资本参与土地的利用与开发，构建政府、市场、社会等多主体共同筹资的多渠道补偿机制。二是扩充社会保障补偿。借鉴土地征收为农民设立多种社会保障补偿方式，如提供养老经济补贴、办理城镇居民最低生活保障等，使用“货币+社保”的多元化补偿方式以稳定农民的可持续收入。

七、总结与讨论

资产收益养老为解决当前农民养老收入不足提供了新的视角，成为农民补充养老的新路径。本文将农村养老的现实问题置于新时期土地制度改革视域之下，围绕资产收益养老的逻辑主线，构建以“唤醒资产—建设资产—补充养老”的理论分析框架，借助江苏省淮安市金湖县唐港村的实地调查，研究发现随着土地制度的深化改革，土地产权实现从“两权分离”到“三权分置”的变革，农民集体、承包农户以及经营主体与承包地相对应的权利关系变得明晰，土地资产效应增强，农民借助这一资源禀赋优势，通过让渡其土地承包权和经营权来换取一次性货币和社会保障补偿，可以将土地权益充分转化为养老收益，实现土地资产向财产性收入的转变。这既能帮助农民提高养老收入，也能在充分发挥土地经济功能的同时，加快社会保障现代化建设的进程。但是这一资产收益养老路径在实践中仍面临诸多困境，包括完全依靠政府出资的可持续性、捆绑式退出计划和农民恋土情结引致的农民参与意愿低迷等。因此，需从土地产理念重塑、建立农村老年人退出机制、完善多元补偿机制等方面优化土地承包权退出的制度设计，有序推进土地承包权退出改革。另外，值得注意的是，土地承包权有偿退出带来的养老收益只是作为老年农民的补充保障来提高其养老保障水平，且为自愿参与，并不能彻底解决农村养老问题，也不应该将农村养老问题完全寄托于此。故还需继续完善作为基本保障的城乡居民养老保险制度，构建有利于巩固家庭养老的支持政策，以建立资金来源多元化的多支柱养老保障体系，全方位多层次提高农民的养老保障水平。

参考文献：略

基金: 江苏省社会科学基金青年项目“江苏农村困难群体养老服务精准化研究”（22SHC007） 国家自然科学基金面上项目“人口结构变化下社会养老保障承载力研究：现状评估、趋势预测及提升策略”（72474106）;国家自然科学基金面上项目“基于长三角城市群的政策环境适宜性对流动人口居留质量的影响研究：理论机理、效应识别与策略优化”（72374106）

作者简介:赵晶晶，南京师范大学金陵女子学院社会保障系讲师，研究方向为养老保障。

原标题：资产收益养老：农民补充养老收入的新路径——基于土地承包权退出的案例分析

作者：赵晶晶 李放 南京师范大学 南京农业大学

来源：《东北农业大学学报(社会科学版) 》期刊