传统社会皇帝是天下之主，但毕竟他是一个人，无法只靠自己来控制中国这样一个大国。而且他的这种权力，没有一大批人的支持和辅助，也是无从发挥出来的，于是就有了以皇帝为中心、以地主阶级为基础的封建官僚制度的建立。

秦汉时代，为了适应大一统封建统治的需要，建立起一个庞大的封建官僚体制，中国传统的文官制度正式确立始于西汉时期。

01.官员设置

西汉的官僚设置，基本上是学习秦朝的制度，并有所更进，中央政府的官员主要分为三种。

第一，外朝官。包括丞相以下至六百石官，是中高级官员。三公之首的丞相全权处理朝政事务，皇帝有时也亲临胡会殿与丞相商议国事，或由丞相主持廷议，然后向皇帝报告。

第一，内朝官，或称中朝官。包括大司马和左，右将军，以及侍中、散骑、诸史、等。内朝官或中朝官都直属于皇帝，不专任行政职务的，与具有正规官称的外朝官相对。他们都是皇帝的亲信。

第三，宫廷官。包括詹事、内侍等。官廷宜依其职守是专门处理皇帝家庭事务的，但在皇权专制时期，这些官员实际上已介入了政治活动，掌拥了部分权力，所以应该包括在中央政府的官僚机构中。

此外，还有侍中、中常侍、给事中等亦为中朝官。其中中常侍，西汉初多引用士人，元帝时渐用宦官，东汉光武以后悉用阁人，不复杂调他士。这些人均得出入禁中，侍从皇帝左右，参预朝政，而为皇帝心腹之臣。

02.博士

汉武帝置五经博士，博士职为儒家垄断，经学成为官学，这样，博士制度势必促成偶学的兴盛。儒学的兴盛，与通经仕宦相联系，而通经又与教育分不开。因此，博士制度在通经仕宦和教育方面所起的作用是很突出的。对于这个问题，首先涉及到的就是太学。

自从武帝独尊儒术,给五经博士设置弟子，士人都力图挤进太学，因为太学是官吏的摇篮，所谓“阶甲乙之科"、“利禄之路”，即指士人可以利用博士弟子为阶梯去获取高官厚禄。如博士夏侯胜就时常督励弟子说:“士病不明经术，经术苟明，其取背紫如俯拾地芥耳。"

由此看来，在博士制度的影响下，太学、郡国学带动私学，经学带动小学，官学私学并茂，促成了汉代偶学的兴盛和文化教育的发展，保存和丰富了中国古代的文化遗产。这是博士制度积极的一面。但是，文化教育的发展盛况是以读经为中心和通经仕宦为目的，这就造成了经学的泛滥成灾，家法章句日趋严密繁琐，这就严重地束缚了人们的智慧，摧残了人材.这是消极的一面。

博士制度促成了儒学的兴盛和文化教育的发展，这使博士的学官职能突出了，同时，儒学的兴盛又导致了封建国家官僚、尤其是中央官员的儒家化。这样，博士作为议政官也就逐渐完成了它的历史使命，学官职能遂上升为主要地位。这就是博士议政职能在东汉削弱后历代未能恢复的原因。

03.外戚与宦官轮流当权

中朝的形成，彰显出统治权力的高度集中。权力集中后，即使皇帝个人再能力出众，一个人也没有办法控制全国上下的政务。最后还是得委任他人，皇帝年幼或低能，那就会大权旁落。东汉的皇帝从和帝以后，登基的皇帝都是小孩子，需要依靠母亲太后的力量稳定朝野，而这就造成外戚势力壮大，甚至于凌驾小皇帝宗族之上，惹得人人不满。但是没有办法，待小皇帝羽翼丰满后，往往就会上演康熙擒鳌拜的一幕，纠集人手想要扳倒外戚集团。身边一起长大的宦官集团是皇帝最信任的人，宦官集团又会得势。

外戚、宦官反复斗争，交替执政，成了东汉政治的一个特点，也是东汉命短的重要原因。究其根源，则在于传统的专制制度，因为不论是谁，只要能够控制了皇帝，就等于掌握了全国的最高统治权力。

01.郡国并行而乱

汉兴，一方面承袭秦以来的郡县制度，另一方面又哀叹秦末无人来援助中央的局面，就裂土分封，大加赏赐军功大臣，恢复一定的分封。企图稳定中央，却不想适得其反。七国之乱，各地分封的诸侯对中央的严重威胁。中央政府也企图废分封，想办法。景帝令诸侯王不得复治国，中央为之置相治民，职如太守。武帝时又施行“推恩令”。

至此，诸侯王唯得衣食租税，虽有王国之名，而实则与汉之郡县无异。东汉初，光武在位时期的所谓建武制度，基本上仍继承武帝时抑制诸侯王国的精神，王国封土狭小，限制又多，其势已远不足为中央之患。不过，随着王国问题的解决，州郡牧守的权力又起。秦时有郡监之制，汉兴，每郡不再置监，只派侍御史出察，谓之监御史。后以监御史多不奉法，又以丞相史出刺，谓之刺史。至武帝元封元年，御史止不复监。

02.地主阶级利益的代表者

秦汉时代中央和地方行政制度的发展变化，主要是中央和地方官制的发展变化，但无论怎样发展变化，万变不离其宗，都是“依靠地主绅士作为全部封建统治的基础”。官吏作为“专门的管理者”，不仅是地主阶级的代表，他本身就是地主绅士。

秦汉时代，任用官吏就有一条明确的规定，即“家贫不得仕”。如韩信“始为布衣时，贫无行，不得推择为吏”叨；“王溥， 安帝时家贫不得仕”，可知秦汉时做官均有财产方面的限制。景帝时曾放宽限制，“訾算四得宦圆，即有家资四万钱就可以获得做官的资格。在汉代，拥有四万钱的家产，仍不失为一个小地主家。

由此可见，汉代绝大部分官吏都是来自地主阶级。从汉武帝以后，随着封建经济的发展，地主阶级队伍不断扩大，他们要求在政治上取得地位；以皇帝为首的最高统治集团，为了加强专制主义中央集权，也必须广泛地从地主阶级各个阶层中选拔人才，这样就逐渐形成了一套比较完整的选用官吏以及相应的各项制度。大致说来，凡是比较有作为的皇帝，都能够注意选拔和任用人才，因而政治就比较清明，国家就昌盛，封建的经济、文化就能够得到发展。汉武帝时代，文治武功，盛极一时，我国开始以一个高度文明和富强的国家闻名于世界，得人之众是其重要原因之一。

但是这种选用官吏的制度，也不可避免地带有历史和阶级的局限，其根本的缺陷，就是选用人才的大权掌握在封建皇帝和少数高级官吏的手里，自然要产生许多弊病，尤其是昏君在位，邪臣当道的时候，不论是对官吏的选用，还是考核、升降、赏罚，大都是依据个人的好恶，“任人唯亲”，考核不实，赏罚不当。在这种情况下，吏治必然要败坏，人民必然要遭殃，国家必然要衰亡，桓、灵之世就是一个典型实例。

班固 《汉书·萧曹传》指出:“萧何曹参皆起秦刀笔吏，当时录录未有奇节。”足见班固对文吏的态度。也难怪“天下谓刀笔吏不可为公卿”，而被汲黯如此大骂的张汤时已位至三公，却最终只能自言“起刀笔吏，陛下幸致为三公。”这个幸字，也可以说明他心中对于文吏的定位。对于文吏的不满和畏惧，甚至导致一些人宁死也不愿与文吏打交道的，以至于不少武官不满于文吏喋喋不休含恨而终，汉代著名的飞将军李广的遭遇不是个例而是普遍的，大部分人不文吏表现出一种极度不满，十分厌恶，却又敢怒不敢言的态度。

在汉代，是这样庞大的文吏群体，维持着庞大的帝国。单单靠儒生们的说教显然是无法维护一个国家的秩序的，而黄老无为之治只能在“萧规曹随”的管理机制还能行得通的社会环境下实行。儒教，法治，无为三法，汉武一朝己尽试用。汉武帝从无为中走出，明为儒学一统，暗用酷吏治法，终成一代帝王之世。当然，一味地任用酷吏实行法治也不能使国家长治久安。汉武一朝，死于酷吏手上的公卿大臣数不胜数，他在此事上留给后世的批评也不少。

总的看来，汉代的文吏，是以法治国的基本力量。封建官僚制度是专制主义中央集权封建国家的支柱，如果这个制度比较健全，而又治理得当，对这个传统的封建国家也能起到一定的积极作用；否则，如果制度遭到破坏，选官失人，吏治败坏，就必然要造成极端腐败黑暗的专制统治和对人民极端残酷的剥削和压迫。