作者：王长琴，王琳 摘要：盘活利用农村闲置宅基地和闲置农房对于充分利用农村土地和农房资产、激活农村发展各要素，增加农民财产性收益，促进农村产业发展和乡村振兴具有重要的现实意义。基于现阶段南京市雨花台区的探索，盘活利用农村闲置宅基地和闲置农房还存在一定的现实困境，包括土地流转、收益分配、统筹协调、政策保障等机制不健全。在实施乡村振兴战略和以人为本的新型城镇化战略双轮驱动背景下，应加强村庄规划引领，结合农村人居环境整治，拓展宅基地利用功能，创新发展路径和盘活措施，建立健全收益分配机制，着力促进农村闲置宅基地和闲置农房的盘活利用。 近年来，外出务工、进城定居的农民不断增加，农村空心化现象日益凸显。第七次全国人口普查数据显示，10年来乡村人口减少了1.6亿多人。2023年我国常住人口城镇化率达66.16%，2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出“经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%”。预计到2030年，我国70%人口将常住城镇，“人地分离”“进城留宅”“空心村”现象将更加普遍，农村宅基地和农房的空置、废弃及低效利用问题将进一步突显。据抽样调查，江苏全省农村住房闲置率约为30%，大约有4.6亿m2闲置、空置、废弃农房，折算成闲置宅基地面积约16.53亿m2[1]。与此同时，快节奏、高强度、超负荷的城市生活让城市居民对休闲农业、乡村旅游、乡村养老等方面的消费需求越来越旺盛，2024年上半年，南京市休闲农业接待超2 300万人次，实现综合收入84亿元。据初步调查，雨花台区仅板桥街道就有农村宅基地29万m2，闲置宅基地6.6万m2，闲置率为22.75%。盘活利用好这一巨大的农村闲置资产，能让农民获得更多的财产性收益[2]，发展壮大农村集体经济，优化农村产业结构，促进城乡统筹发展[3]。 2018年以来，中央和地方陆续出台了一系列盘活农村闲置宅基地和闲置农房的政策。2018年中央一号文件强调要做好顶层设计，要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2019年中央一号文件提出要“充分发挥乡村资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等乡村新型服务业”，这为农村闲置宅基地和闲置农房的利用指明了产业发展方向。同年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发〔2019〕11号)，强调要“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。2020年5月28日，中共江苏省委农村工作领导小组办公室、江苏省农业农村厅和江苏省自然资源厅联合印发《关于加强和规范农村宅基地管理工作的通知》(苏农经〔2020〕11号)，指出“鼓励村集体和集体经济组织成员通过自主经营、合作经营、委托经营等多种形式盘活利用闲置宅基地和农村住宅。支持返乡人员利用自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目”。同年，江苏省农业农村厅印发《关于积极开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的意见》(苏农经〔2020〕22号)进一步明确盘活利用重点任务。2021年，中共南京市委农村工作领导小组、南京市农业农村局、南京市规划和自然资源局、南京市城乡建设委员会和南京市住房保障和房产局联合印发《关于加强和规范宅基地管理工作的意见》(宁委办农〔2021〕25号)，强调要“创新闲置宅基地盘活利用机制、因地制宜选择盘活利用模式、依法规范流转行为、引导合法转让以及鼓励有偿退出”。现阶段，盘活利用闲置宅基地和闲置农房的研究整体较少，研究内容多为浙江和山东试点地区的农村闲置宅基地盘活利用路径研究，少有研究非试点地区和城市化程度较高的主城近郊地区的闲置宅基地和闲置农房利用情况。 因此，本研究在南京市雨花台区盘活利用农村闲置宅基地和闲置农房的基础上，系统总结盘活利用过程中出现的问题，并提出相应的对策和建议，以期为完善闲置宅基地和闲置农房盘活利用政策、优化城乡资源配置、促进乡村产业发展、壮大村集体经济、增加农民收入提供参考和借鉴。 1 盘活利用闲置宅基地和闲置农房的做法及成效南京市雨花台区共有农村宅基地2 076宗，面积58.62万m2。2022年，宅基地管理相关职能由规划与自然资源部门移交至农业农村部门，为了进一步规范管理，雨花台区农业农村局牵头制定了《关于加强和规范农村宅基地管理工作的实施意见》(雨委农办发〔2022〕1号)，明确了农业农村部门、规划与自然资源部门、住建部门、城管部门的部门职责和相关街道的属地责任。该政策的出台进一步规范了农村宅基地管理与利用，有利于扎实做好农村宅基地管理和改革，特别是做好闲置农房的利用工作。目前，闲置宅基地和闲置农房的开发利用主体多为企业、村集体和本地农民，陆续探索出流转出租、征收再利用、房地一体入股联营等盘活方式，发展壮大了本地区的乡村旅游业、健康养老业和文化创意等产业。 1.1 利用闲置农房发展生态休闲旅游业据农业农村部乡村产业发展司数据显示，截至2018年底，江苏省有超过9 200个具备一定规模的休闲农业和乡村旅游园区景点，年接待游客量超2亿人次，综合收入超510亿元，吸纳105万人就业，生态休闲旅游成为盘活农村闲置宅基地和农房的重要发展方向[4]。 良好的生态环境和配套的基础设施是发展生态休闲旅游业的必要条件。2020年3月24日，雨花台区委办公室印发《雨花台区人居环境整治三年行动方案(2020-2022年)》(雨委办发〔2020〕13号)，方案明确了整治对象、整治任务和整治目标。由区农业农村局牵头，区各相关部门和涉农街道，倒排计划，利用三年时间，投资4亿元，全面推进38个村组的农村人居环境整治工作。板桥街道主动作为，按照三年计划一年完成的目标来组织实施农村人居环境整治，主要从农房治理、风貌整治、环卫整治、农村建设和基本配套五个方面进行综合整治，村容村貌焕然一新，农民生活环境得到明显改善。 板桥街道新建社区的顾家、冯家庄等村组共有120多户农房，得益于主城近郊的区位优势，原先以对外出租为主，主要是租赁给打工的外地人，租金收益微薄，且大量外来人员造成了村庄环境的脏乱，有发展为“城中村”的趋势，整体闲置农房盘活利用不成产业、不可持续。为改变这一现状，板桥街道充分利用人居环境整治的契机，结合乡村自然景观和当地的文化底蕴，统一整合、改造农村闲置宅基地和闲置农房，引导专业人才、社会资金、高新技术等要素向农村集聚，发展生态休闲旅游业。 研究表明，打造具有本地区特色的乡村旅游精品工程，将实现宅基地(农房)单一的居住功能向生产性、经营性功能转变[5]，并与都市居民共享发展机遇，进一步融入城乡发展一体化进程。板桥街道按照符合规划、布局优化、节约集约、因地制宜的原则，结合村落布点、人居环境、美丽乡村、全域旅游、产业发展等规划，有序实施农村宅基地和农房综合整治项目。通过货币化补偿的方式，收回闲置宅基地和农房57户，拆掉破旧不堪的危房4户，保留修缮框架结构较好的旧房6户，出新农房67户。考虑到利用闲置农房发展乡村民宿的投资回报周期较长，存在融资堵点，故延伸产业链条，打造“民宿+餐饮+康养+文旅”等多种业态融合一体的乡村旅游精品工程，并投资400万元建设发展集民宿、餐饮、观光于一体的“农旅中心”。“农旅中心”正式运营后，预计可实现年接待游客2万人次，综合收入超过400万元。 1.2 利用闲置农房发展乡村养老健康业2020年第七次全国人口普查结果显示，2020年0～14岁人口占比为17.9%，65岁及以上老年人占比为13.5%；2021年全国65岁及以上老年人口占比为14.2%，这意味着从2020年开始中国已经进入老龄社会的行列；2022年这一比例进一步提高到14.9%，人口结构仍然在继续老化。我国人口老龄化程度不断加深，人民对健康生活的需求不断增多，据预测，到2050年，老年消费市场有望达到60万亿元，然而当前养老产业严重滞后，特别是康复养老大健康产业。基于主城近郊的区位优势，雨花台区板桥街道永安社区紧紧抓住人口老龄化带来的机遇，学习借鉴溧水区石山下村引入社会资本改造闲置农房。 永安社区结合社区实际，进行了农村人居环境整治和美丽乡村建设，积极引入民营资本，进行了闲置农房的盘活利用，采取“公司+农户”的运作模式，出租闲置农房建设康养基地，带动本地农民增收。民营企业通过签订20年的房屋租赁合同，从马塘村农户手中租赁了1户面积500m2的闲置农房，租赁期限的长期有效保障了承租人经营活动的长久与稳定。出租农房的农户每年可获得房屋租金4万元，且协议商定每5年调整一次租金标准，上调幅度5%～10%，充分保障了农户的权益，增加了其财产性收入。同时，为更加规范产业发展，流转农房的投资人成立了马塘7号养老医疗有限公司，投资170万元改造升级农房，并提供中医养生、健康餐饮、疗养住宿等服务，成功打造了集餐饮、休闲、健康于一体的“养老基地”。项目3～4年回本，同时计划根据市场行情适时扩大规模，再从农户手中租赁4～5户闲置农房。目前，位于板桥街道永安社区富有“板桥印象”康养主题的农家乐越发红火，形成了农户有租金收益，企业有经营效益，社区有发展人气，居民有就业机会，多方共赢的兴旺局面。 1.3 利用闲置农房发展文化创意业江苏省是文化大省，一直以来大力发展具有高附加值、可持续、大容量就业机会和高于国民经济增速等特征的文化产业，产业发展综合指数80.37，位居全国前列。2018年，高淳区借助“国家城乡融合试验试点区”的机遇，对区内的高岗村进行了整村规划开发，依托高岗村的自然资源和文化资源，与清华大学合作打造了高岗·清华特色田园教育产业，对村集体经济组织收储租赁的18栋闲置农房进行改造，深入挖掘当地传统民俗文化，引入乡村文创、特色民宿、团建培训等多种业态。雨花台区西善桥街道由此得到启发，也开始抢抓文创产业发展机遇，淘汰本地落后产业，大力挖掘当地的“竹林七贤”文化资源，力求将古遗井社区黄村片区打造为“生态式、园林般、开放型”的文化创意产业园区。 西善桥街道黄村片区原先是废品收购行业的聚集区，鱼龙混杂，环境脏乱，闲置宅基地和农房未能得到充分利用。西善桥街道于2017年启动黑臭河道整治，2018年实施低端业态清理即对废品收购行业进行集中清理，同时邀请南大设计院做黄村片区的规划方案，2020年开展企业回购和文创项目引进，采取“政府+企业+项目”的发展模式，通过草博馆、影博馆、宠博馆、二楼半南书房等优质项目合作，筹集建设资金，后期计划与更多企业合作，整合更多发展资源，实现黄村片区彻底的“旧貌换新颜”。同年，西善桥街道开始对古遗井社区下辖的6个村庄进行农村人居环境整治，内容包含农房出新、污水管网改造、道路建设、停车配套建设、池塘清淤等。2023年黄村片区农村人居环境整治完工，改变了原先“脏乱差”的面貌，筑牢了文创产业的发展基础。目前完成了17家租地企业和12户农户房屋的回购，预期后期文化创意产业园区的落地也将带动区域经济的蓬勃发展。 2 盘活利用闲置宅基地和闲置农房面临的困境雨花台部分地区积极盘活利用闲置宅基地和闲置农房，取得了一定的成效，农村存量建设用地得到有效盘活、农村土地功能得到一定拓展、农村土地资源得到有效激活，但闲置宅基地和闲置农房的经营性开发利用制约明显，具体体现在以下方面。 2.1 土地流转机制不健全随着大量农村劳动力转移进入城镇就业、生活定居，农村“空心化”呈加剧态势，农村地区大量闲置资产如宅基地和农房逐渐流失，急需盘活利用。但受现有法律法规制约，闲置宅基地和农房流转范围和对象大多被限制在农村集体经济组织内部[6]，这在很大程度上阻碍了城乡要素的自由流动，特别是农村集体经济组织外部的人才、资金、技术等要素向农村农业集聚，不利于农村一、二、三产业的融合发展。 2.2 信息流转机制不健全从现实情况看，大多数闲置的资产资源和渴望投资的社会资本之间普遍存在信息不对称难题。一边是大量闲置的农村宅基地和农房有待盘活利用，一边是社会资本苦寻优质的投资项目，二者之间缺乏类似城市商品房流转交易的第三方信息平台来“牵线搭桥”。 2.3 收益分配机制不健全收益分配是闲置宅基地和农房盘活利用的核心问题，直接关乎着农民的收入。社会资本往往通过村集体代为收储闲置农房，以较低的价格一次性买断宅基地和农房长久的使用权。现有的收益分配机制保障了社会资本投资项目的稳定运营，但在一定程度上影响了农民盘活利用闲置农房的积极性。宅基地“三权”各主体间的收益分配需要进一步优化，切实保障集体、农户和开发者的合法权益，实现多方共赢。 2.4 统筹协调机制不健全村庄规划是促进农村宅基地和农房盘活利用的重要抓手，但长期以来，雨花台区大多数农村地区缺乏实用性的村庄规划，仅有少数几个村庄编制了村庄规划，导致村庄用地布局混乱、村庄无序扩张等现象日益突出。另外，雨花台区属于主城区，基于其城市化进程较快的特点，宅基地、农房出租利用涉及后续拆迁赔偿等问题，利用过程中更需规划与自然资源、住建、文旅、农业农村等部门统筹协调。 2.5 政策保障机制不健全一方面，乡村旅游、健康养老、文化创意等产业发展缺乏资金、技术、人才以及配套的基础设施。另一方面，农民有偿退出宅基地、进城落户，欠缺后续就业、住房、医疗、养老等配套政策的考虑。盘活利用好闲置宅基地和农房的全过程各环节都需要更加健全的政策来支撑保障。 3 盘活利用闲置宅基地和闲置农房的建议与对策3.1 村庄规划特色化坚持规划先行，引领乡村更新。经济、社会、文化、制度、政策等因素都或多或少影响着农村闲置宅基地和农房的盘活利用，决策者要提前谋划、科学规划，把握乡村乡情的差异性、特殊性，提高规划设计水平和匹配性，多规合一，因村制宜，精准施策，拒绝千篇一律，打造各具特色的现代版村庄。 3.2 农房功能多样化赋予宅基地和农房更多功能元素，引导其向生产、经营、服务等方向发展。做好配套的产业支撑和公共服务，出台指导意见、文件、办法等，鼓励农民和农村集体经济组织依法依规盘活利用闲置宅基地和闲置农房，发展符合乡村特点又别具一格的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、民俗展览、创意办公、康养服务等新产业、新业态。 3.3 盘活路径科学化采取整治—收储—改造渐进式盘活路径。因地制宜采取农房整理、耕地复垦、林地复绿等措施，对农村闲置宅基地及乡村环境进行综合整治，保障农村建设、乡村产业和城乡融合发展有充裕的土地资源。坚持有序推进，注重规划先行，与乡村产业发展规划、农村一二三产融合发展相匹配，与生态、安全、绿色发展要求相匹配，量力而行，循序渐进。 3.4 房屋流转稳定化农村集体经济组织可以为社会资本流转的闲置农房发放流转鉴证书，使用权流转鉴证书既明晰了房屋的权属关系，又保障了投资方长久稳定的权益。同时，投资方可以将农房使用权进行质押融资，推动闲置农房盘活真正形成“资产—资本—资金”的良性循环，带动更多社会资本投资乡村，推动乡村产业蓬勃发展。 3.5 盘活措施多元化多措并举吸引社会资本，丰富乡村业态。地方政府要积极搭建城乡要素双向流动和平等交易的桥梁，搭建宅基地和农房流转交易平台，为闲置宅基地和闲置农房的盘活利用提供资金保障和信息服务，为盘活利用多方主体提供更高的信息匹配。农村集体经济组织在保障农民宅基地合法权益和规划建设许可的基础上，通过自主经营、合作开发、集体收储、共建共享、入股经营等多种模式，引导民间资本流向乡村创新创业，优化农村资源配置，释放宅基地和农房权能，增加农民财产性收入。 3.6 收益分配合理化建立自愿有偿退出机制和科学合理收益分配机制，对自愿退出农村宅基地和农房的农户给予一定的物质奖励，提高农户主动参与闲置农房盘活利用的积极性。尊重农民主体地位，发挥基层首创精神，坚持面向市场，统筹处理村集体、农户、投资主体等多方的权益关系，不搞“一刀切”，不强迫退出农村宅基地，落实农村宅基地集体所有权益，形成多方共赢的良好格局。 参考文献：略 原标题：盘活利用农村闲置宅基地和闲置农房面临的困境和对策——以南京市雨花台区为例 作者：王长琴，王琳 南京市雨花台区农业农村局 ，东南大学 作者简介：王长琴(1993—)，女，江苏南京人，中级农业经济师，硕士，研究方向：农业农村经济与农业政策;王琳(1997—)，女，江苏南京人，在读博士研究生，研究方向：机器视觉与数据驱动。 来源：《农村经济与科技》期刊