作者：姚志

摘要:自首次“确权固化”以来，近40年的中国农村人地关系已经变得十分复杂。二轮承包以来，人地不匹配累计人数约为2.09亿人，人地不匹配的耕地面积达到6.32亿亩。虽然农户往往不再以地为生、以农为业，但却仍然“依靠土地而不依赖土地”。中国农村人地矛盾暂未显现的原因包括：家庭经济收益格局的变迁使得农民不再以地为生；熟人社会中的人情租流转缓解了农村人地矛盾，非正规农地流转市场优化了资源配置；中国农村土地承包“期内稳定”的制度安排结果。据此，可通过推进入城落户农民的承包地有偿退出和探索承包地的承包权股份制改革等来缓解人地矛盾问题。

一、引言

自1984年第一次确权固化以来，累积近40年的人地关系已经变得十分复杂，“死人有地种、活人无地耕、转移人口有地荒、新增人口无地望”的现象大量存在。孙耀武(2006)推算出2004年全国无地农民约1.45亿。[1]迫于无地人口的要地压力，私下的民间小调整时有发生。早期调查数据显示，二轮承包以来，6省119个样本村中有高达37.82%的受访村庄进行过小调整。[2]杨学成等(2008)的调查显示，有近50%村庄调整过土地，平均次数高达2.56次。[3]即使在农地确权期间(2011～2016年),仍有16%受访农户的土地被调整过，平均次数为1.36次。[4]针对调整带来的地权不稳定进而引发地力下降的担忧，龚为纲(2009)认为，土地能够灵活调整的区域，可以改善土壤肥力。[5]杨学成等(2008)的研究还认为，第二轮土地承包以来，大多数农户的土地肥力和产出率是提高的，产权不稳定带来的负面影响并未发生。[6]最近，一些学者对无地农户的土地诉求进行研究，得出应针对不同地区的差异性，允许因地制宜地采取适宜的地方性过渡方案；并认为在长久不变政策的执行中，集中型调整方式可以顺利延包。而李玲玲、李长健(2020)从法律视角深度分析了土地承包经营权期限问题，指出应该选择“确保大稳定、预期小调整”的路径，以化解农村人地矛盾。[7]另一些学者也认为，土地承包“三十年不变”政策在实施过程中会导致无地农民问题，认为可以通过开发荒地、增加农民的生活支持等方式解决人地矛盾。[8]然而，现实调查结果是，二轮承包后的绝大多数村庄基本不存在三类地。商春荣、叶兰(2013)认为，可以通过非农就业和家庭继承土地来降低缺地农户的调整意愿。[9]可见，除了调地外，学术界也基本认可通过就业扶助与社会保障解决无地人口的问题。

问题是，快速的城镇化模式不断抬升了农村土地的未来征用预期价值，仅仅“就业扶助与社会保障”两项措施能否安抚数以百万计缺地农户的内心不公平情绪?经济发展持续放缓的背景下又是否能够创造大量岗位实现实质性的就业扶助?已有文献并没有进行解答。更为重要的是，“人人有份”的家庭联产责任承包制度早已深入人心，新冠肺炎疫情又让农民再一次“看重”土地。那么，为何现阶段农村人地不匹配的矛盾暂未凸显?中国农村人地不匹配的数量到底又有多大?如何在推动二轮到期后承包地的平稳衔接过渡的同时缓解人地矛盾，已成为乡村振兴战略实施过程中亟待解决的重大问题。基于此，本文尝试统计与推断中国农村人地矛盾的现况，并重点分析当前中国农村人地矛盾暂未凸显的重要原因，为缓解人地矛盾，尝试探索未来延包时点应采取什么样的方案方能达到社会的帕累托最优。

二、农户与土地生产的关系

中国农业开始规模化经营以来，一些学者认为小农户将会随着社会经济发展而消失。[10]随着农业收入占家庭收入比重的下降，部分学者开始提出“土地不再是农户的保障，不再具备生存、养老、就业功能”等观点。[11]虽然，当前中国农村普遍存在“离乡离土离农”的现象，兼业化农户已经成为普通农户的主体，往往不再以地为生、以农为业，但却仍然是“依靠土地而又不依赖土地”。以普通农户为主的家庭经营，仍是现阶段中国农业生产经营的主要组织形式，且这一状况在未来相当长的一段时间内不会发生本质的改变。人多地少的现实国情，决定了我国家庭经营的主要表现形式在相当长时期内必然是小农经营，小农经营也是历史理性的选择。(2)这说明，在中国乡村实现振兴、农业实现现代化的阶段内，小农户仍是我国农业生产经营的主要组织形式，短期内无法改变。那么，长期存在的如此大规模的小农户必然需要土地、依赖土地、渴望土地。不仅如此，土地作为人格化的财产，赋予了中国农民经济价值与精神财富。[12]可见，土地对于现阶段中国普通农户的生产生活仍然十分重要。

1.半耕半工之生产经营行为：离农不离土图1农户生产行为选择理论框架

半耕半农的兼业农户，表象是离农不离土。当前，中国大规模的兼业农户，收入以非农就业为主，持有土地与农事生产也不是为了市场销售和利润，而是为了满足家庭消费“更为健康放心”又“不需额外购买”的农产品。另外，当前经济发展水平无法为兼业农户提供全业形态的就业岗位，由于自身个人能力以及家庭养老育幼压力等因素使得部分兼业农户栓于农地、囿于农业，土地对于兼业户仍然十分重要。兼业农户与纯农户选择自我耕种，仍然地权在握，体现的是农地产权的自我集中，而他人耕种下实现了农地产权的分离，承租者与熟人社会的亲朋邻里获得了土地的经营权(如图1所示)。在第三轮土地延包时，这两类农户应该得到重视，除继续赋予土地产权外，在耕地资源禀赋优越的地区，甚至可以尝试探索对两类农户中缺地人口进行补地，赋予更多的地权。

2.流转外包之生产经营行为：离土出村不弃土

选择将土地流转外包的农户，表象是离土出村不弃土。此类农户将土地进行有偿外包获取租金收益，可以理解为其对所拥有承包地投资，出租经营权获得利润，同时还因为避免了土地荒芜而获得国家农业支持补贴，实现了利润最大化(如图1所示)。因此，这类农户属于经济人，在土地上的生产行为更接近于舒尔茨的“理性小农”。土地托管虽然是付费外包购买服务，但也是为追求最大化实物产出。一部分外出务工农户在信息不完全、流转市场不发育的情景下，将土地无偿流转给亲朋邻里耕种、代耕，收获“乡里照顾老幼、维系社会关系”等人情收益，也为城镇就业失败与回乡养老留有退路。此类农户属于“社会人”,在土地上的生产决策更接近于西蒙的“满意标准”,实现了效用最大化。理论上来讲，如果在二轮延包之前，这类群体客观上仍未能够实现城镇就业稳定或主观上仍不愿意在城镇“安营扎寨、安家落户”,则农村土地仍然是归乡人的养老保障，因此更不能以落户为条件为理由收回其承包地。总之，虽然这些农户与土地关系表象显示出离土出村，但本质上仍然无法彻底弃土。

3.抛荒弃耕之生产经营行为：离土弃耕不弃土

选择将土地抛荒弃耕的农户，特征是离土弃耕不弃土。农民抛荒的原因是农业生产关系滞后于农村经济发展水平的需要，表现为碎片化的田不好种与“种田不划算”。不划算是因为世代相守的“人均两亩田地”总是会处于生产函数中“规模不经济”阶段，因而更愿意追逐非农就业的高机会成本。为何部分农户宁愿承担“收回承包地”的风险也要抛荒，也不愿意选择流转承包地获得货币租金?一是地方农地交易市场缺乏，经营农地的需求较弱。二是选择农地抛荒成功避免了交易成本。李孔岳(2009)认为，普遍存在着农地交易的不确定性(包括经营者的弃耕跑路与承包者的毁约退租)和资产专用性，一年一租的短期交易行为极大地提高了交易频率，增加了外出务工家庭农地流转的交易成本。[13]此类农户与土地的关系已经是离土弃耕，为何不弃土?原因在于此类农户缺乏长期扎根城市的能力，土地仍然是其获得未来征地预期收益的希冀。

总之，随着社会经济的持续发展，纵然部分农户不再“以地为生、以农为业”,但当前绝大部分中国农民仍然需要地权在握，需要拥有更为富余与清晰的地权。也有不少农户已经完全脱离土地，多年抛荒耕地而未被当地村集体组织收回再分配给缺地农户。(3)正因为如此，地权的不公平性已经凸显，因此有必要统计当前和预测未来中国农村人地矛盾的现实状况，并尝试总结出当前人地矛盾并未激化的原因。

三、人地矛盾现况统计推断与未激化的原因阐释

二轮土地承包以来，农村家庭人口结构因为“生老病死、娶妻嫁女、居家迁移、上大学迁出”等原因，已经发生了很大的变化；人地矛盾已十分突出，但现阶段为何仍未激化?在分析原因之前，有必要对中国农村人地矛盾的累积现况进行分析。

1.中国农村人地矛盾的累积现况

因“不得调地”而继续承包导致缺地与无地的农民数量庞大，涉及到广大农民群众切身利益，如果二轮延包时处理不当，将会带来无法想象的社会矛盾。早期的调查表明了缺地人口的数量与矛盾凸显；对最早实施“长久不变”的贵州湄潭县的调研显示，落花屯村与沙坝村在1988缺地人口分别占44%、27%,1998年却分别上升到86%、62%,2011年为84%、78%。[14]近年来，商春荣、叶兰(2013)对广东省的调查显示，缺地人口均超过50%。[15]上述文献均基于农户家庭某成员缺地而忽视了更为严重的“整户缺地”的情况。郑志浩、高杨(2017)对5省的调研显示，约有4.8%的受访者整户名下无地。[16]

早期局部的调查仅能反映地域性的人地矛盾现实状况，缺乏对中国农村人地矛盾的整体认识。为此，本文采用目前可公开获得的统计数据对全国农村人地矛盾进行了粗略地统计与推算。结果显示，1999～2019年，人地不匹配累计人数约为2.09亿人，人地不匹配的面积达到6.32亿亩，约占20亿亩(确权后)耕地面积的31.6%(见表1)。

首先，将人地不匹配的概念界定为，中国农村居民从出生年限到农村土地承包期法定期限到期后仍然没有享受到相应的土地承包权，而在承包期内因户籍发生变动、死亡等原因导致人口结构变化的农户家庭则享有“富余”的承包权权利，进而导致在村庄或者村民小组内的户户之间、人人之间享有的地权的不公平现象。其次，推断人地不匹配数量。将中国农村人地不匹配人数=每年户口迁出农村的人口(市民化的人口-城市新增人口)+农村出生人口-农村死亡人口。虽然因近些年来出生人口的大幅下降而显得人地不匹配的数量逐年下降，但人地匹配面积却呈现出不断上升的趋势。更何况，在针对农村出生人口与死亡人口的不匹配数量计算时，采取了最为保守的假设：即死亡与出生人口发生在同一农户家庭，因此能够自动匹配抵消掉大量年均死亡人口。可见，当前中国农村人地矛盾已经十分严重。

表1中国农村人地矛盾统计与推算结果

年份

农村人口比重①

城镇人口数②

乡村人口数

耕地面积③

人均耕地面积

人口出生率④

人口死亡率

市民化的人口⑤

城市新增出生人口⑥

农民市民化人口⑦

人地不匹配

人数总计a

面积a

时期

单位

%

亿人

亿人

亿亩

亩/人

‰

‰

万人

万人

万人

万人

万亩

首次“赋权”时期

1984

1985

76.29

2.51

8.08

18.00

2.23

21.04

6.78

1077

528.0

549.0

1700.6

3790.5

1989

73.79

2.95

8.32

18.00

2.16

21.58

6.54

879

637.5

241.5

1492.3

3230.0

1993

72.01

3.32

8.53

18.00

2.11

18.09

6.64

998

600.1

397.9

1375.1

2900.2

1997

68.09

3.94

8.42

18.00

2.14

16.57

6.51

2145

653.7

1491.3

2338.2

4999.8

1998

二轮承包以来

1999

65.22

4.37

8.20

18.00

2.19

14.64

6.46

2140

640.5

1499.5

2170.6

4762.5

2003

59.47

5.24

7.69

18.00

2.34

12.41

6.40

2164

650.0

1514.0

1975.9

4627.9

2007

54.11

6.06

7.15

18.26

2.55

12.10

6.93

2345

733.7

1611.3

1981.0

5059.7

2011

48.73

6.91

6.57

20.25

3.08

11.93

7.14

2101

824.1

1276.9

1591.4

4908.2

2015

43.90

7.71

6.03

20.21

3.35

12.07

7.11

2200

930.8

1269.2

1568.5

5253.8

2018

40.42

8.31

5.64

20.19

3.58

10.94

7.13

1790

909.5

880.5

1095.4

3920.3

2019

39.77

8.54

5.57

20.18

3.62

10.00

7.00

2227

853.6

1373.4

1540.5

5578.0

预测期

2020

39.12

8.76

5.50

20.17

3.66

10.00

7.00

2227

875.9

1351.1

1516.2

5555.0

2028

33.92

10.54

4.96

20.09

4.05

10.00

7.00

2227

1054.1

1172.9

1321.8

5351.9

2058

15.00

17.00

3.00

19.82

6.61

10.00

7.00

2272

1700.0

572.0

662.0

4374.2

注：①城镇化率：1984～2018年数据来自于国家统计局，假定2058年中国的城镇化率为85%,通过“(85%～59.58%)/39%=0.65%”推算2019～2058年的城镇化率；农村人口比重=100%-城镇化率。②城/乡人口数：1984～2018年数据来自于中国宏观经济数据库，假定2058年总人口达到20亿人，按85%和15%的比例计算城乡人口，再通过“年均同比增长”形式推算2019～2058年的值。③耕地面积：2004～2017年数据来自于中国国土资源部，1984～2003年按18亿亩计算，2017～2058按“移动平均法”推算。④人口出生率、死亡率：1984～2018年的数据来自中国国家统计局；2019～2058年按出生率10%、死亡率7%计算。⑤市民化的人口=本年城镇人口-上年城镇人口。⑥城市新增出生人口=城市人口×人口出生率。⑦农民市民化人口=市民化的人口-城市新增出生人口。人地不匹配人数总计a=农民市民化人口+农村出生人口-农村死亡人口。人地不匹配面积a=人地不匹配人数总计a×人均耕地面积。

表1还对未来二轮承包到期时点与继续直接延包至第三轮结束到2058年进行了人地关系的预测，采用了移动平均法。预测结果发现，到2028年二轮延包时点，人地不匹配人口仍然将累计达到4.80亿人，2028-2058年间的人地矛盾数量将达到7.64亿人，而更令人担忧的是人地不匹配面积高达14.33亿亩，占20亿亩耕地的71.65%。总之，现阶段中国农村人地关系极其复杂，人地不匹配矛盾十分严重。但值得注意的是，人地矛盾并未大规模、全国性的激化与凸显，原因何在?

2.现阶段人地矛盾暂未显现的根源(1)经济格局：家庭经济收益格局变化，农户不仅仅再以地为生

第一，作为理性经济人的农户选择非农业，实现就业行业转移，追逐利润最大化。在面对非农就业较高机会成本的诱惑下，能够实现家庭经济利益最大化的最优决策是放弃农业产业，不再以农为业，进而追逐与获得非农产业的工资性收入。因此，现阶段中国农村人地矛盾暂未激化的重要原因之一是农村家庭经济收益格局发生了变化，(4)农户普遍不再依赖土地生存。第二，单位有效劳动回报率的产业差异，迫使农业劳动力主动由低效劳动回报行业转移到高回报领域。假设农户付出同样单位时间与强度的劳动，则农户在土地上的有效产出仅仅是非农就业打工收入的1/2不到。胡莹、郑礼消(2019)将其归结于城乡二元经济结构，农业部门的劳动力会单向地流向更为高效高回报的非农部门，因此离开农业部门的劳动力(多指二代农民工)往往“要地”诉求降低。[17]第三，成本-收益决定论。随着近年来粮食价格下跌和生产资料价格的上涨，2016年临时收储制度改革以来，三种大宗粮食作物的平均亩均净利润为负。(5)在初步对比种田成本-收益之后，较多的农户认识到土地产出收益为负，故即使部分家庭成员缺地，在非城郊的偏远地区无法感知土地预期价值时，农户的要地诉求也会大幅降低。

(2)熟人社会：人情租农地流转，缓解了农村人地矛盾

第一，无偿的人情租流转大量存在于中国农地流转市场。王亚辉等(2018)统计了2003～2013年农业部农村固定观察点将近17万个农户样本，发现全国人情租流转户占比高达53.84%。[18]第二，熟人社会中无需付费的依靠人情关系的承包地流转降低了交易成本。由费孝通提出的熟人社会的概念，(6)近年来普遍被用以解释农地流转行为存在的合理性；熟人社会被用来解释农地流转市场为何偏好发生于亲友邻居之间，其中最为浅显的经济学原因是，熟人之间的信任机制、信誉机制能够降低农地交易的菜单成本、谈判成本、违约风险。第三，非正规农地流转市场的资源配置作用。无偿的人情租流转是亲朋邻里外出就业或者迁移之后，将土地“无偿寄托”给留在农业中的具有血缘、亲缘、地缘关系的农户进行代耕，无需交易成本。正是因为经营权的多年无偿流转，使得留守农村的缺地农户获得了土地的经营权及产出收益，缓和了人地矛盾紧张的农户家庭人口的不公平情绪，也一定程度上缓解了人地不匹配带来的社会矛盾。

(3)制度安排：农村特色土地承包制度，期内稳定的契约结果

第一，农村承包地制度的起点公平与“期内稳定”早已深入人心。1984年的中央文件提出，农村土地承包期应该在15年以上；此后，全国各地村庄陆续实施“15年不变”政策，承包期内不变逐渐深入人心。1998年，中央提出了“30年不变”的政策，在二轮承包期内普遍实行“生不增死不减”的制度安排。之后的系列政策和法律也做出了30年的期限规定，由此期内稳定深入民心。当前全国各地二轮承包到期时限为2027～2028年，仍然处于承包契约期内，因此期内人地矛盾即使严重也暂时不会激化。第二，调地并未被绝对禁止，农民仍存分地希望。即使在2019年最新修订的《土地承包法》的第28条也规定了自然损毁等特殊情况可以调地。村庄实际操作中，自然损毁的缘由不值一提，熟人社会的村庄内部满足2/3的代表同意，显然也并不困难，这就给了无地农户等待延包时点调地的希望。第29条还规定“三类地”可以调给新增人口，给予了农村新出生人口、婚嫁人口的分地希望。

总之，本文认为，当前中国农村人地矛盾已经十分复杂，涉及人数多、土地面积广，当前矛盾还未激化的原因是经济格局的变化、非正规市场的配置作用和土地制度安排。如果到二轮延包时点，缺地农户要求调地，是否合理合法?调地的真实需求又有多大?政府采取哪种处置方案能兼顾效率与公平?

四、二轮延包到期时点缓和人地矛盾的处置思路1.缺地农民在延包时点的“要地、调地”诉求合法合理

需将缺地农户界定为拥有“集体成员身份”的农民。第一，缺地农户要地的合法性。最新修订的《土地承包法》第5条规定了农村集体经济组织成员享受平等的承包权利。既然都是同一集体经济组织成员，承包地就应该在延包时点“人人有份”。第29条还规定三类地可以调整给新增人口。那么，因“娶妻生子”成为家庭新增的缺地人口，在延包时点要地、要求调地，符合现有法规。《民法典》也有类似的规定。第二，缺地农户要地的合理性。一是要求调地、渴望种地的无地人员往往属于村庄内的经济困难群体，仍然以地为生、以农为业，在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的战略背景下，在二轮承包到期时点要求分配土地合乎情理与道义。二是延包系列政策均提出坚持“充分尊重农民意愿”原则，农村土地本属于村庄集体经济组织的所有成员所有，因此农户在自己所属的集体内部要求分地合乎情理。

2.缺地农民在延包时点的真实调地意愿和处置方案

近年来，土地承包期内“不得调地”政策一直为政府所倡导，但与部分农民的真实意愿并不匹配。郑志浩、高扬(2017)的调查表明，平均每省有16.4%的农户明确要求承包期内调地。[19]可以预见，缺地农户在二轮承包到期时点的调地意愿十分强烈。河南汝南县与湖南桃江县6镇20村的访谈结果显示，有9个村庄认为“大稳定小调整”是延包的最佳方案；原因是“小调整”不仅能在保障公平的情况下平衡缺地人口的心理、避免农地纠纷与减小村委工作量，而且能一定时段内保持相对稳定；而“大调整”涉及到所有农户的利益、牵涉农地已经非农化、非法占用耕地修建房屋等群体利益，问题复杂，调解与补偿难度大。因此，到期延包“坚持大稳定小调整”具有缓解人地矛盾、保障起点公平、保证承包期内稳定，成本低、难度小、矛盾少等优势，也无需大幅度调整现有土地制度与政策，可能是延包时点到来适合全国大部分地区的最佳方案。

3.二轮延包到期时点缓和人地矛盾的制度空间

中国人地不匹配的矛盾是常态，匹配才是理想状态。理论上来讲，从根本上解决人地不匹配矛盾的主要方式不过于两类：一是大幅度地变革现有中国农村承包制度；二是遵循自然规律，加速农民永久性地退出农村并实现市民化，将退出地分配给无地人口。由于“长久不变”等政策出台，在人地关系复杂的现阶段，很难推进和实现农地制度的“大幅度”变革。为此，可以考虑承包地的有偿退出和承包地股份制改革：第一，推进进城落户农民的承包地有偿退出。虽然现有政策禁止以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件，但是本文所指的进城落户农民是针对已经进城落户多年不再返乡且有稳定工作与社会保障的群体。因为减少拥有农村土地承包权农民的数量、推进大部分农民实现市民化，是解决细碎化问题、推进规模经营的根本，是在现有农地制度框架内解决人地矛盾的必由之路。第二，探索承包地的承包权股份制改革。以江苏昆山市和广东佛山市等为代表的经济发达地区，在农地确权实践中选择了“确权确股不确地”的模式，创造性地完成了集体土地股份制改造。此时，不易操作的承包地的成员权转变为容易划分的股权，股权的平均分配是土地“公平均分”的高级形态，不仅交易成本小，而且成功地解决了“人地不匹配”的制度矛盾。因此，建议在经济发达、合适的地区尝试承包地的承包权股份制改革试点，把“人人有份”的土地承包权转换成“人人可分”的股份权，进而彻底解决中国农村人地矛盾。

五、结论与启示

本文首先分析了农户与土地的关系及长期性，并对现阶段中国农户在经营土地表现出的几种生产行为进行了阐释，再统计推断与预测了目前中国农村人地矛盾现况和直接顺延至2058年的预期，突出了当前农村复杂的人地关系问题。在此基础之上，重点总结出了现阶段人地矛盾暂未激化的三个关键原因：一是家庭经济收益格局的变迁，使得农民不再以地为生。二是熟人社会的产物，人情租民间流转一定程度上缓解了农村人地矛盾，非正规农地流转市场优化了资源配置。三是中国农村土地承包期内稳定的制度安排结果。最后，依次阐释了缺地农民在延包时点的要地、调地诉求合法性与合理性，并指出“大稳定小调整”可能是兼顾效率与公平、化解农村人地矛盾、实现帕累托最优的延包方式。基于以上结论，得出以下几点启示：

第一，在现有的中国土地承包制度下，农村人地不匹配矛盾在大多数地区和承包时期内表现为“常态”;彻底解决中国农村土地制度问题，需要“保持历史的耐心”与土地制度的大幅度改革。起于贵州湄潭的“增人不增地、减人不减地”虽然是承包制度的核心要求，是延包方案的中心思想，但若在人地矛盾突出的地区强行继续推行，其可行性值得进一步商榷。

第二，承包地二轮延包时应整体上坚持“大稳定”的前提，并鼓励各地方尝试探索包容式、创新式、多元式的实践处置方案，谨防人地矛盾爆发。

第三，可以考虑设计一套包含多种补偿方式的、针对进城落户农民以及其他自愿退地农民的补偿机制，即以经济、物质补偿为主，其他非物质补偿方式为辅的退出方案。

参考文献：略

基金: ; 教育部人文社会科学研究青年基金项目“乡村振兴战略驱动下农地流转价格偏离的形成机理与纠偏机制研究”(19YJCZH190)

作者简介:姚志，讲师，博士，长江大学长江经济带发展研究院(长江大学经济与管理学院)，湖北荆州434023;

来源：《经济体制改革》期刊